欧盟委员会发布《外国补贴条例》（FSR）配套指南

2026年1月9日（周五），欧盟委员会发布了与《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation，下称“FSR”）配套的指南（下称“指南”）。在该指南中，欧盟委员会进一步澄清了FSR中的若干概念，并说明FSR的适用方式。本次发布标志着FSR审查流程透明化迈出了新一步。

《外国补贴条例》（FSR）——再回顾一下

FSR自2023年7月12日起适用。FSR旨在使欧盟委员会能够应对外国补贴造成的市场扭曲，目标是在欧盟境内经营的所有企业（包括欧盟企业与非欧盟企业）之间建立公平竞争环境（level playing field）。

概括而言，FSR主要包括三类程序：

• 涉及第三国补贴的交易申报要求：如目标公司、合并方之一或合营企业在欧盟的营业额至少为5亿欧元，且上述公司在签署购买协议前3年内从第三国获得的补贴合计超过5000万欧元，则适用交易申报（通知）要求；
• 涉及第三国补贴的采购申报要求：如预计合同价值至少为5亿欧元，且投标人在申报前3年内从第三国获得的补贴超过400万欧元，则适用采购申报（通知）要求；以及
• 欧盟委员会依职权（ex officio）程序：由欧盟委员会主动发起调查。

自FSR生效以来，欧盟委员会已启动若干调查，但已完成的调查、以及公开发布的决定仍相对有限。因此，欧盟委员会根据FSR要求制定并发布本次指南也可谓恰逢其时，有助于（尤其是外国）市场主体就其在FSR项下的法律地位获得更高程度的法律确定性。

指南厘清了哪些问题？

该指南内容全面（共48页），对FSR的多个方面进行了阐释。以下要点值得重点关注：

• 对第三国补贴导致的市场扭曲的评估：指南明确，当欧盟委员会认定企业受益于外国补贴后，将分两步判断是否发生市场扭曲：

首先，审查该外国补贴是否强化了企业在欧盟市场中的地位；

其次，评估该补贴对市场竞争的影响。在此过程中，欧盟委员会将分析该补贴是否导致企业行为及市场动态发生变化，并对其他市场参与者造成不利影响。

• 在招投标中的评估方法：欧盟委员会进一步说明其将如何评估招投标中外国补贴引发的市场扭曲。具体而言，欧盟委员会将首先审查企业是否因该补贴而调整投标方案；如是，则将通过与其他可比投标进行比较，并将投标条件与采购方（发包方）的自身估算进行对比，评估该投标是否构成“不当有利”（unduly advantageous）。
• 平衡测试（balancing test）：欧盟委员会可按“逐项补贴”（grant-by-grant）的方式适用平衡测试，并结合个案具体情形。指南阐明了如何权衡补贴的积极效果与消极效果。欧盟委员会在评估时仅纳入“特定于该补贴”的积极效果；同时也会考量市场扭曲的严重程度，以及在不产生市场扭曲情况下可能实现的积极效果。
• 依职权调查的启动：指南就欧盟委员会何时会启动依职权调查提供了更多明确性，并提出所谓“安全港”（safe harbor）门槛：对于价值较低的采购程序、低于400万欧元的补贴，以及旨在应对特殊情形（例如自然灾害）的补贴，欧盟委员会将不会启动调查。

这对您的公司意味着什么？

随着FSR指南的发布，欧盟委员会在FSR制度建设方面又向前迈进了一步。指南为企业及采购方理解欧盟委员会如何评估申报事项提供了更清晰的指引。更重要的是，指南引入的“安全港”门槛，将使企业与采购方更有把握判断欧盟委员会是否可能启动调查，从而提升整体法律确定性。

如您对FSR或上述指南内容有任何疑问，欢迎联系Arnout Koeman或Monika Beck 或我们其他专注于FSR 和采购法的专家。