25 januari 2021

Is art. 6:13 Awb in strijd met het Unierecht als het Verdrag van Aarhus van toepassing is?

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt kort gezegd dat Afdeling 3.4 Awb onder andere van toepassing is om de aanvraag om een omgevingsvergunning die ziet op het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. In afwijking van art. 3:15 Awb bepaalt art. 3.12lid 5 Wabo dat een ieder zienswijzen kan indienen tegen een ontwerp omgevingsvergunning dat ziet op het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. De vraag is of het niet indienen van een zienswijze ertoe mag leiden dat de toegang tot de rechter wordt ontzegd als het Verdrag van Aarhus van toepassing is.

Hof van Justitie EU 14 januari 2021, zaak C-826/18 CURIA – Documents (europa.eu)

Wettelijksysteem

Artikel 6:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in art. 3:15 Awb naar voren heeft gebracht. Art. 3:15 Awb is onderdeel van de uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Art. 3:15 Awb bepaalt dat belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren kunnen brengen. Art. 3.10 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt kort gezegd dat Afdeling 3.4 Awb onder andere van toepassing is om de aanvraag om een omgevingsvergunning die ziet op het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. In afwijking van art. 3:15 Awb bepaalt art. 3.12lid 5 Wabo dat een ieder zienswijzen kan indienen tegen een ontwerp omgevingsvergunning dat ziet op het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. De vraag is of het niet indienen van een zienswijze ertoe mag leiden dat de toegang tot de rechter wordt ontzegd als het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Het Verdrag van Aarhus is kort gezegd van toepassing op besluiten over milieurechtelijke aangelegenheden.

De aanleiding

In een uitspraak van 21 december 2018 (ecli:nl:rblim:2018:12159) van de rechtbank Limburg stond centraal de verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteiten “bouwen” en “milieu” ten behoeve van de bouw van een stal en de uitbreiding van het aantal varkens. Een dierenarts die op circa 20 km afstand van de beoogde stal woont en de stichting Varkens in Nood komen in beroep bij de rechtbank Limburg tegen de verleende omgevingsvergunning zonder dat zij een zienswijze hebben ingediend tegen de ontwerpvergunning. Art. 6:13 Awb zou ertoe moeten leiden dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat hen redelijkerwijs verweten kon worden dat zij geen zienswijzen hebben ingediend. De dierarts is overigens geen belanghebbende omdat hij niet geraakt wordt in een persoonlijk, rechtstreeks en eigen belang. De Stichting Varkens in Nood is gelet op haar statutaire doelstelling wel belanghebbende. De rechtbank aarzelt of niet-ontvankelijkverklaring juist is en of art. 6:13 Awb niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Art. 9 lid 2 Verdrag van Aarhus bepaalt kort gezegd dat leden van het betrokken publiek (belanghebbenden) bij bepaalde milieuactiviteiten zoals omschreven in bijlage I van het Verdrag toegang moeten kunnen hebben tot de rechter. In de ENCI-uitspraak van 2 december 2015 (ecli:nl:rvs:2015:3703) was een door GS van Limburg verleende milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor onder andere cementproductie aan de orde. De Belgische gemeente Riemst had tegen de ontwerpvergunning geen zienswijzen ingediend maar wel beroep ingesteld bij de rechtbank. Ook hier speelde de vraag of het beroep van de gemeente Riemst wel ontvankelijk was gelet op art. 6:13 Awb. Riemst betoogde bij de Afdeling dat haar beroep wel ontvankelijk was omdat art. 9, tweede en derde lid van het Verdrag van Aarhus er aan in de weg staan dat het beroep in milieuzaken afhankelijk wordt gesteld van een zienswijzeprocedure. De Afdeling achtte het kennelijk niet nodig om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie EU te stellen en was van oordeel dat de nationale regeling van art. 6:13 Awb geldt voor alle procedures waarop hoofdstuk 6 van de Awb van toepassing is en dat deze regeling zowel geldt voor milieuzaken als andere zaken. De regeling voor milieuzaken is niet ongunstiger dan voor andere zaken en bovendien maakt deze regel het niet onmogelijk om beroep bij de rechter in te stellen omdat een ieder zes weken de tijd heeft om een zienswijze in te dienen tegen het ontwerpbesluit. De rechtbank Limburg is zich bewust van deze rechtspraak maar is van oordeel dat het Hof van Justitie EU zich nog niet heeft uitgelaten over de precieze verhouding tussen inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter in het geval geen gebruik is of kon worden gemaakt van inspraakmogelijkheden. De rechtbank Limburg wil – samengevat – van het Hof van Justitie EU weten of het Unierecht, in casu het Verdrag van Aarhus, zich ertegen verzet dat niet een ieder toegang heeft tot de rechter als het gaat om besluiten die beheerst worden door het Verdrag van Aarhus (i) en (ii) of het beroepsrecht afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan een bestuurlijke voorprocedure.

Wat oordeelt het Hof van Justitie?

Het Hof van Justitie EU oordeelt in zijn arrest van 14 januari 2021 dat niet een ieder recht heeft op toegang tot de rechter als het gaat om aangelegenheden die bestreken worden door het Verdrag van Aarhus. De actio popularis zal dus niet terugkeren en het ontbreken van een actio popularis is dus niet in strijd met het Unierecht. Als evenwel het nationale recht een ieder de mogelijkheid biedt om een zienswijze in te dienen zoals art. 3.12 Wabo doet, dan moeten de indieners vervolgens wel de mogelijkheid krijgen – ook al zijn ze geen belanghebbenden – om bij de rechter te klagen over de geboden mate van inspraak. Als zij geen zienswijze hebben ingediend dan verzet het Verdrag van Aarhus zich er niet tegen dat zij niet-ontvankelijk zijn in beroep. Als een belanghebbende geen zienswijze heeft ingediend, kan hem dat in beroep niet worden tegengeworpen. De eis van art. 6:13 Awb dat een belanghebbende in een “Aarhus”-zaak een zienswijze moet hebben ingediend alvorens hij in beroep bij de bestuursrechter kan worden ontvangen, is volgens het Hof van Justitie EU in strijd met het Verdrag van Aarhus.

Hoe nu verder?

In lopende en nieuwe “Aarhus”-zaken zal de rechter art. 6:13 Awb terzijde moeten stellen als geen zienswijze is ingediend. Er moet wel sprake zijn van een belanghebbende maar als daaraan is voldaan kan het niet-indienen van een zienswijze niet worden tegengeworpen in het kader van de ontvankelijkheidsvraag. Als er geen sprake is van een belanghebbende, dan kan een eiser ondanks het niet-indienen van een zienswijze, wel in zijn beroep bij de rechtbank worden ontvangen voor zover het beroep betrekking heeft op de vraag of er voldoende mogelijkheid tot inspraak is gegeven.

In niet-Aarhus zaken blijft art. 6:13 Awb onverkort gelden en daar is een rol voor de wetgever weggelegd als zulks als ongewenst wordt beschouwd. Voor goed begrip zij opgemerkt dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen de inspraakprocedure van de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV) en de bezwaarprocedure van Hoofdstuk7 Awb. Het niet-indienen van bezwaar is – tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden verweten – vrijwel altijd fataal. Dat is ook zo bij Aarhus-zaken omdat de bezwaarschriftprocedure een herzieningsprocedure is en de UOV-procedure een totstandkomingsprocedure. Het is niet in strijd met het Unierecht dat belanghebbenden eerst een herzieningsprocedure moeten doorlopen alvorens beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter.

Contact

Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van Team Overheden. Zij staan u graag te woord.

Auteur
Mr. J.J. (Hans) Turenhout

Advocaat & Partner

Bel Hans Turenhout