Hans Turenhout

Nederland heeft te kampen met grote woningnood. Tot 2030 moeten er bijna een miljoen woningen worden gebouwd, waarvan twee derde in de categorie betaalbare huur en koop. Het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting beoogt het Rijk en de provincies uit te rusten met een aantal nieuwe instrumenten om lokaal te sturen op de bouw van betaalbare woningen en de verdeling van woonruimte. Daartoe voorziet het wetsvoorstel in wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht, de Huisvestingswet 2014, de Omgevingswet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Woningwet. Het wetsvoorstel is op 7 maart naar de Tweede Kamer gestuurd. Tegelijkertijd is ook een ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting en een conceptregeling Versterking regie volkshuisvesting ter consultatie gegaan. Hierin worden onderdelen van het wetsvoorstel uitgewerkt. Benieuwd naar de wijzigingen? Lees snel verder! Regierol overheid Verplicht volkshuisvestingsprogramma Het wetsvoorstel voorziet in de verplichting voor het Rijk, provincies en gemeenten om een volkshuisvestingsprogramma vast te stellen. In het volkshuisvestingsprogramma moet concreet worden gemaakt hoeveel woningen en op welke locaties provincies en gemeenten gaan bouwen. Ook moet worden vastgelegd voor welke doelgroep wordt gebouwd, zodat ook voldoende woningen worden gerealiseerd voor bepaalde groepen zoals ouderen of studenten. Provincies en gemeenten moeten samen zorgen voor voldoende woningenbouwlocaties in het omgevingsplan. Er moet worden voorzien in 130% plancapaciteit, zodat vertraging of uitval wordt ondervangen. Instrumentarium Omgevingswet Het onderwerp volkshuisvesting wordt één van de kerndoelen van de Omgevingswet. Dat maakt dat de instrumenten van de Omgevingswet (mede) ingezet kunnen worden met het oog op het belang van de volkshuisvesting. Rijk en provincies kunnen bijvoorbeeld instructieregels over volkshuisvesting gaan geven. Daarmee krijgen Rijk en provincies belangrijke sturingsinstrumenten waarmee gemeenten kunnen worden opgedragen om bepaalde type woningen op bepaalde locatie in het Omgevingsplan mogelijk te maken. Voldoende betaalbare woningen Rijksinstructieregels Teneinde te zorgen voor een groter aanbod van betaalbare koop- en huurwoningen voorziet het ontwerpbesluit in een aantal instructieregels voor het volkshuisvestingsprogramma. De instructieregels bevatten de verplichting dat twee derde van de nieuwbouw op nationaal, regionaal en lokaal niveau uit betaalbare woningen moet bestaan. Verder voorziet in het ontwerpbesluit in standaarddefinities ten aanzien van een sociale huurwoning, een middenhuurwoning en betaalbare koopwoning. In het volkshuisvestingsprogramma én in het Omgevingsplan moeten provincies en gemeenten deze definities aanhouden. De instructieregels zijn ook gericht op een betere balans in de woningvoorraad in de regio en in de gemeenten. In de grote steden is het aandeel sociale huur nu doorgaans relatief hoog, in kleine gemeenten juist relatief laag. De instructieregels bepalen dat gemeenten waarbinnen het aandeel sociale huur onder het landelijk gemiddelde ligt, verplicht worden bij de nieuwbouwopgave in ten minste 30% sociale huur te voorzien. Gemeenten die boven het landelijk gemiddelde zitten, worden juist verplicht om ten minste 40% van de opgave voor middeninkomens te bouwen. Prestatieafspraken woningcorporaties Een deel van de woningen in het betaalbare segment wordt door woningcorporaties gerealiseerd. Tot 2030 zullen de woningcorporaties 250.000 sociale huurwoningen en 50.000 middenhuurwoningen bouwen. Hierover maken gemeenten met de woningcorporaties prestatieafspraken, waarin wordt vastgelegd waar en wanneer de woningen worden gebouwd. Over de prestatieafspraken kunnen geschillen ontstaan. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om zo’n geschil aan de minister voor te leggen voor een bindende uitspraak. Daarnaast wordt het werkgebied van woningcorporaties uitgebreid naar de hele provincie. Urgentie woningzoekenden Verplichting urgentieregeling Op grond van de Huisvestingswet 2014 kunnen gemeenten in hun huisvestingsverordening een urgentieregeling opnemen. Met zo’n regeling komen urgent woningzoekenden, zoals jongeren die uitstromen uit de jeugdzorg, of vrouwen die in een vrouwenopvang hebben verbleven, met voorrang in aanmerking voor huisvesting. Niet iedere gemeenten heeft zo’n regeling. Urgent woningzoekenden komen daarom vaak in de grote gemeenten terecht, die doorgaans wel zo’n regeling hebben.  Om ook hier een betere balans te bereiken in de verdeling van woningen in gemeenten onder urgent woningzoekenden, wordt het voor iedere gemeente verplicht een huisvestingsverordening op te stellen met een urgentieregeling. Er gelden bovendien strikte voorwaarden voor welke groepen in alle gemeenten recht op urgentie moeten krijgen. Ook verplicht het wetsvoorstel tot het maken van regionale afspraken over de verdeling van de huisvesting voor urgent woningzoekenden. Versnelling procedures? Om de woningbouwopgave tot 2030 te verwezenlijken, vindt de wetgever het nodig om de doorlooptijd van woningbouwprojecten te verkorten. Wanneer tegen omgevingsvergunningen voor woningbouw tot aan de Raad van State wordt geprocedeerd, treedt in de regel ernstige vertraging op. Ontwikkelaars kiezen er in de praktijk meestal voor om pas te beginnen met bouwen nadat de vergunning onherroepelijk is. Bouwen zonder onherroepelijke vergunning is immers op eigen risico. Bovendien willen externe financiers een ontwikkeling pas financieren als sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning om te bouwen. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om beroepsprocedures voor woningbouw te versnellen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën projecten worden aangewezen waarvoor beroep in één instantie (bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) en een uitsprakentermijn van 6 maanden geldt. In het ontwerpbesluit heeft de minister woningbouwprojecten voor 12 woningen of meer aangewezen als zo’n categorie. Met name op dit onderdeel van het wetsvoorstel is veel kritiek gekomen. De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft haar ernstige twijfel uitgesproken over de vraag of de versnelde beroepsprocedure in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak wel uitvoerbaar is. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft immers nu al te kampen met een grote werkvoorraad en personele tekorten. Op grond van de Crisis- en herstelwet gold bovendien (tot 1 januari 2024) ook al een uitsprakentermijn van zes maanden voor projecten bestaand uit meer dan 11 woningen. Die termijn werd in de praktijk al nooit gehaald. Het is daarom maar zeer de vraag of dit onderdeel van het wetsvoorstel daadwerkelijk tot een versnelling in de doorlooptijd gaat leiden. Tot slot De regierol van de overheid als het gaat om regie op betaalbare woningen en het verstevigen van de lokale prestatieafspraken is een nieuw fenomeen. De regie op aantallen woningen en locaties is oude wijn in nieuwe zakken. In de periode 1995-2005 werden zogenaamde VINEX-gemeenten (Vierde Nota ruimtelijke ordening Extra) gestimuleerd om de woningbouwproductie op te voeren. Dat was een groot succes. De toenmalige WRO voorzag in een interventiebevoegdheid voor de minister van VROM voorzover het nationaal ruimtelijk beleid werd doorkruist door de provincie die toen nog verantwoordelijk was voor de goedkeuring van bestemmingsplannen. De minister beschikte over een vervangingsbevoegdheid om zijn eigen besluit omtrent goedkeuring in de plaats te stellen van het besluit van GS. Ook nu blijven met name de randstedelijke provincies achter met het faciliteren van woningbouwlocaties terwijl gemeenten wel willen en interventie-instrumenten verdwenen zijn. Met dit wetsvoorstel worden in zoverre in feite de oude interventie-instrumenten weer herintroduceerd.  

Mag een gemeente gebruik maken van haar privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden om een planologisch toegelaten woonark uit openbaar vaarwater te verwijderen? Voor die kwestie stond de gemeente Kaag en Braassem. Hans Turenhout en Joran Tromp van LGGA stonden de gemeente bij in de procedure bij de rechtbank en het hof. Martijn Scheltema van Pels Rijcken stond de gemeente bij in de cassatieprocedure bij de Hoge Raad. Op 31 maart 2023 heeft de Hoge Raad antwoord gegeven op de vraag of het een gemeente is toegestaan om een woonark te verwijderen uit openbaar vaarwater met behulp van aan haar toekomende privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden. Van belang was dat de woonark ter plaatse volgens het bestemmingsplan was toegestaan en dat geen bijzondere vergunning was vereist om de woonark ter plaatse te hebben. Waar gaat de zaak over? X was eigenaar van een woonark die lag afgemeerd op een daartoe bestemd waterperceel in het openbaar vaarwater De Drecht te Leimuiden, welk waterperceel eigendom is van de gemeente Kaag en Braassem. Het bestemmingsplan en de relevante publiekrechtelijke regelgeving stonden het afmeren van de woonark ter plaatse toe. Omdat de gemeente de aanwezigheid van een woonark onwenselijk vond, heeft zij als eigenaar van het perceel van X geëist dat hij de woonark verwijderde. Zij heeft tegelijk het bestemmingsplan aldus gewijzigd dat deze de aanwezigheid van een woonschip niet meer toestaat. Op grond van het bij deze wijziging verplicht op te nemen overgangsrecht mag de woonark echter blijven liggen. In deze civiele procedure heeft de gemeente verwijdering van de woonark gevorderd op grond van haar eigendomsrecht In de procedure heeft de gemeente betoogd dat X zonder recht of titel het waterperceel in gebruik heeft genomen en daarmee inbreuk maakt op het eigendomsrecht van de gemeente. De gemeente is niet bereid om de ligplaats te verkopen of te verhuren aan X, omdat zij het beleid heeft om alleen ligplaatsen te verkopen of te verhuren als de woonbootgebruiker ook eigenaar is van de aanliggende gronden. De gemeente acht het van belang dat woonschepen vrij toegankelijk zijn voor derden en dat ook hulpdiensten de woonark makkelijk kunnen bereiken. Dat is niet het geval als de gebruiker van de woonark geen eigenaar is van de aanliggende gronden. Zoals hiervoor is aangegeven was de woonark wegbestemd maar mocht gelet op het overgangsrecht blijven liggen. Het was derhalve publiekrechtelijk niet mogelijk om het woonschip te verwijderen. Nu de gemeente eigenaar is van het waterperceel waar de ligplaats zich bevindt en X geen toestemming had om het waterperceel in gebruik te nemen meende de gemeente dat zij X kon sommeren de ligplaats met zijn woonark te verlaten. De vordering is in eerste aanleg door de rechtbank Den Haag toegewezen, waarna X de woonark heeft verwijderd en verkocht. Het hof Den Haag heeft de vordering echter alsnog afgewezen, omdat de gemeente naar zijn oordeel misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt, gelet op genoemd overgangsrecht. Daartegen keert zich het cassatieberoep van de gemeente. X heeft zich onder andere verweerd met een beroep op de doorkruisingsleer en met de stelling dat de gemeente misbruik maakt van haar bevoegdheid om hem geen privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor het gebruik van het waterperceel terwijl het bestemmingsplan het gebruik van het waterperceel ten behoeve van een ligplaats wel toestaat. Oordeel Hof Het hof oordeelde als volgt. Doorkruising en misbruik van bevoegdheid 8.1 [appellant] heeft zich tegen de vordering van de Gemeente voorts verweerd met een beroep op de doorkruisingsleer en met de stelling dat de Gemeente misbruik van haar bevoegdheid maakt, omdat zij weigert om [appellant] privaatrechtelijke toestemming te geven voor het gebruik van het waterperceel. 8.2 Bij beoordeling van dat verweer en de grieven die daarop gebaseerd zijn neemt het hof tot uitgangspunt dat het de Gemeente in beginsel vrij staat zich te beroepen op haar positie als eigenaar van het waterperceel en de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Die vrijheid is echter niet onbeperkt. Ten aanzien van openbare zaken met een publieke bestemming, zoals wegen en openbare wateren, geldt immers dat de rechthebbende het gebruik van een dergelijke zaak door anderen overeenkomstig die publieke bestemming heeft te dulden. Het onderwerpen van dergelijk gebruik aan privaatrechtelijke voorwaarden is niet toegestaan. Gaat het echter om bijzonder gebruik, dat wil zeggen een gebruik dat een bijzonder beslag op de openbare zaak legt, dan is privaatrechtelijke regulering wel mogelijk, althans voor zover daarmee geen publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist en de eigenaarsbevoegdheid niet wordt misbruikt. Het hof neemt tot uitgangspunt dat het afmeren van een woonark in openbaar vaarwater een vorm van bijzonder gebruik is dat de eigenaar niet behoeft te dulden. 8.3 Bij de vraag of er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling, moet worden onderzocht of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg. 8.4 Tussen partijen is niet in geschil dat de woonark van [appellant] in het waterperceel legaal was afgemeerd, in die zin dat de publiekrechtelijke voorschriften het afmeren van de woonark ter plaatse toestonden en dat daarvoor geen afzonderlijke vergunning was vereist. De door de Gemeente doorgevoerde wijziging van het bestemmingsplan in 2018, waarmee de woonark werd wegbestemd, bracht daarin op zichzelf geen verandering: door het overgangsrecht zou de woonark ter plaatse mogen blijven liggen. De publiekrechtelijke regeling met betrekking tot het wijzigen van het bestemmingsplan, voorzag er dus niet in dat de woonark zou moeten worden verwijderd en gaf de Gemeente dus ook geen bevoegdheid die verwijdering te bewerkstelligen. 8.5 De Gemeente heeft zich in deze procedure op het standpunt gesteld dat zij haar eigenaarsbelangen nastreeft en dat er reeds om die reden van een doorkruising van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) geen sprake is. De door haar genoemde belangen kunnen naar het oordeel van het hof echter niet worden aangemerkt als eigenaarsbelangen, maar zijn feitelijk belangen van ruimtelijke ordening. De Gemeente heeft immers aangevoerd wel bereid te zijn een gebruiks- of huurovereenkomst (of een koopovereenkomst) te sluiten met eigenaren van woonarken, maar dat in dit geval niet te willen doen omdat [appellant] geen eigenaar is van de aanpalende grond. Een gebruiks- of huurovereenkomst zou de eigenaren van die grond opzadelen met overlast en onnodige procedures. De Gemeente hanteert bovendien een uitsterfbeleid voor woonarken (randnummer 13 memorie van antwoord). Daarbij vindt de Gemeente het onwenselijk dat de woonark niet vrij toegankelijk is voor hulpdiensten (randnummer 14 memorie van antwoord). De Gemeente heeft bovendien gesteld een einde te willen maken aan de publiekrechtelijke mogelijkheid om ter plaatse met een woonark te liggen. Daarvoor is volgens de Gemeente nodig dat [appellant] ook feitelijk geen gebruik meer kan maken van de ligplaats omdat hij anders onder het overgangsrecht komt te vallen (randnummer 31 memorie van antwoord). 8.6.1 Hoewel de Wro de toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden van een publiekrechtelijke eigenaar niet uitsluit, mag die toepassing geen misbruik van bevoegdheid opleveren. De wijze waarop de Gemeente thans haar bevoegdheid als eigenaar inzet, levert echter een dergelijk misbruik op. Aan dat oordeel ligt het volgende ten grondslag. 8.6.2 Zoals de rechtbank terecht overwoog maakt de eigenaar van de woonark zonder recht of titel gebruik van het waterperceel van de Gemeente. Toen de woonark in 2013 ter plaatse werd afgemeerd, is de Gemeente niet opgekomen tegen de inbreuk op haar eigendom. De Gemeente heeft de situatie ter plaatse geaccepteerd, kennelijk mede omdat de eigenaar van de aanpalende grond akkoord was met de woonark (randnummer 22 memorie van antwoord). In 2016 liet de Gemeente nog aan de rechtsvoorganger van [appellant] weten dat het niet noodzakelijk werd geacht om de woonark te verplaatsen (productie 4 memorie van grieven). Dat de Gemeente, naar zij stelt, pas eigenaar is geworden van het waterperceel als gevolg van de regeling van aanwas en afslag en daarom lange tijd niet kon handhaven, is niet doorslaggevend. In ieder geval in 2010 heeft de Gemeente een voorganger van [appellant] , [naam 2], bericht dat het waterperceel eigendom van de Gemeente was en dat [naam 2] huur zou moeten betalen. Toen de (veel grotere) woonark (die later van [appellant] werd) in 2013 ter plaatse werd afgemeerd, had de Gemeente zich daartegen dus als eigenaar al kunnen verzetten. 8.6.3 Pas nadat een geschil was ontstaan tussen [appellant] en de eigenaren van het grondperceel en nadat de Gemeenteraad de situatie ter plaatse planologisch wilde wijzigen, is de Gemeente zich op haar positie als eigenaar gaan beroepen. Zoals hiervoor is overwogen doet zij dat echter niet om haar belangen als eigenaar te beschermen, maar primair om te voorkomen dat de woonark onder het overgangsrecht valt en verder om te voorkomen dat de eigenaar van het grondperceel problemen met [appellant] ondervindt. 8.6.4 Op grond van het publiekrecht zou de woonark van [appellant] ondanks de gewijzigde planologische inzichten bij de Gemeenteraad onder het overgangsrecht vallen en dus bij een wijziging van het bestemmingsplan (publiekrechtelijk) legaal ter plaatse kunnen blijven liggen. Voor alle duidelijkheid: uit overweging 54.4 van de uitspraak van de Afdeling volgt dat uitsluitend het gebruik van de woonark als woning niet als bestaand gebruik onder het overgangsrecht valt. Het overgangsrecht beschermt wel het recht om ter plaatse een ligplaats te hebben. Het publiekrecht geeft de Gemeente, met andere woorden, niet de bevoegdheid om de verwijdering van de woonark die zij jarenlang heeft toegestaan, te bewerkstelligen. De inzet van haar privaatrechtelijke bevoegdheid als eigenaar is volgens de eigen stellingen van de Gemeente juist noodzakelijk omdat zij met het publiekrecht niet de door haar gewenste verwijdering van de woonark kan bewerkstelligen. De Gemeente zet, met andere woorden, haar bevoegdheid als eigenaar in dit geval in om de werking van het publiekrechtelijke overgangsrecht illusoir te maken. Daarmee dreigen door de inzet van het privaatrecht de rechten van [appellant] op grond van het overgangsrecht teniet te worden gedaan. 8.6.5 Het overgangsrecht dient mede ter bescherming van eigenaren zoals [appellant] , die daardoor bij een wijziging van de planologische inzichten van de Gemeenteraad niet op stel en sprong hoeven plaats te maken. Toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden op een manier die ertoe strekt dat [appellant] de woonark moet verwijderen, ondergraaft die bescherming. Daarvoor zijn de rechten die de Gemeente als eigenaar toekomen echter niet bedoeld. 8.6.6 De Gemeente komt bovendien niet op voor haar eigen belangen, maar voor de belangen van de eigenaar van de aanpalende grond. De Gemeente heeft niet onderbouwd hoe haar belangen als eigenaar daarmee zijn gediend. Het zijn feitelijk belangen van ruimtelijke ordening of volkshuisvesting die de Gemeente met een beroep op haar positie als eigenaar wil dienen. Dat het de Gemeente feitelijk om andere belangen dan haar eigen belangen als eigenaar gaat, blijkt ook uit het feit dat zij de woonark ter plaatse jarenlang (in ieder geval sinds maart 2013, toen de ark van [appellant] ter plaatse is afgemeerd (randnummer 19 akte wijziging eis in eerste aanleg) heeft geaccepteerd. Onder die omstandigheden maakt de Gemeente misbruik van haar bevoegdheid om nu als eigenaar geen toestemming voor het gebruik van het waterperceel te verlenen en de verwijdering van de woonark na te streven. Van enig zwaarwegend belang dat haar handelen rechtvaardigt, is in het licht van het voorgaande geen sprake. 8.7 Uit het arrest van de Hoge Raad van 9 november 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BX0736, AB 2013/1), waarop de Gemeente zich onder meer heeft beroepen, volgt niet iets anders. In die zaak was sprake van een gebruiker van een perceel die weigerde een hem voorgelegde gebruikersregeling aan te gaan en de daarbij behorende gebruikersvergoeding te betalen. Die weigering rechtvaardigde de ontruiming van het perceel ondanks het onderscheid dat moet worden gemaakt tussen de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing van een verbod enerzijds en de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van een perceel anderzijds. In dit geval is van een weigering van [appellant] om een vergoeding te betalen voor het gebruik van het perceel van de Gemeente geen sprake, maar doet zich de situatie voor dat de Gemeente op andere gronden dan een dergelijke weigering de ontruiming wil bewerkstelligen. 8.8 De conclusie is dan ook dat de Gemeente, door haar eigenaarsbevoegdheden aan te willen wenden om te voorkomen dat de woonark wordt beschermd door het overgangsrecht en de Gemeente geen (zwaarwegend) eigen belang heeft om het gebruik van het waterperceel niet langer toe te staan, misbruik van haar bevoegdheid maakt. De gemeente stelt cassatie in tegen dit arrest bij de Hoge Raad en de Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof en heeft daarvoor niet veel woorden nodig. De aanwezigheid van de woonark was volgens het bestemmingsplan toegestaan. Verder stond vast dat voor de woonark geen vergunning vereist was en dat dus ook geen publiekrechtelijke toestemming was gegeven. Nu geen publiekrechtelijke toestemming vereist was komt volgens de Hoge Raad geen betekenis toe aan de rechtspraak van de Hoge Raad over de vraag in hoeverre na het geven van publiekrechtelijke toestemming tot gebruik van overheidseigendom nog plaats is voor weigering van privaatrechtelijke toestemming. In het arrest Amsterdam/Geschiere oordeelde de Hoge Raad dat als een gemeente een publiekrechtelijke vergunning verleent aan iemand om een standplaats in te nemen op gemeentegrond, de gemeente vervolgens niet privaatrechtelijk kan weigeren om die standplaats in te nemen. Het onder die omstandigheden gebruik maken van je eigenaarsbevoegdheden levert misbruik van bevoegdheid op. In het onderhavig geval had de gemeente Kaag en Braassem niet een publiekrechtelijke vergunning verleend aan X maar beriep X zich slechts op het voor iedereen geldende bestemmingsplan. Uit het arrest van de Hoge Raad volgt dat dit niet voldoende is en dat de gemeente onder deze omstandigheden wel een beroep kan doen op haar privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden. Oordeel Hoge Raad De Hoge Raad oordeelt kernachtig: Het hof heeft geoordeeld dat het de Gemeente in beginsel vrijstaat zich te beroepen op haar positie als eigenaar van het waterperceel en om de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Ook heeft het geoordeeld dat het afmeren van een woonark in openbaar vaarwater een vorm van bijzonder gebruik is dat de eigenaar niet behoeft te dulden, en dat de Wro het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden door een publiekrechtelijke eigenaar niet uitsluit. Deze – in cassatie terecht niet bestreden – uitgangspunten brengen, in het licht van hetgeen hiervoor in 3.3 is overwogen, met zich dat de planologische bestemming met het daaraan verbonden overgangsrecht de rechten van de Gemeente als eigenaar van het waterperceel jegens [verweerder] onverlet laat. De Gemeente mocht haar eigenaarsbevoegdheden ook inzetten om publieke belangen5 te behartigen. Conclusie Zo lang een gemeente niet expliciet publiekrechtelijke toestemming heeft verleend om bijzonder gebruik te mogen maken van gemeentelijk eigendom, bijvoorbeeld in de vorm van een ligplaatsvergunning of standplaatsvergunning, kan de gemeente gebruik maken van haar privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden om dit bijzondere gebruik te verbieden of te reguleren. De gemeente kan niet met bijzondere privaatrechtelijke voorwaarden het normale gebruik van publieke zaken overeenkomstig de bestemming verbieden. Het gebruik van een openbare weg als weg of openbaar vaarwater als vaarweg kan derhalve niet via het privaatrecht beperkt worden. Contact Hans Turenhout en Joran Tromp van LGGA stonden de gemeente Kaag en Braassem bij in de procedure bij de rechtbank en het hof. Martijn Scheltema van Pels Rijcken stond de gemeente bij in de cassatieprocedure bij de Hoge Raad. Voor vragen over deze zaak of vergelijkbare kwesties kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of Joran Tromp.

“Bouwvrijstelling stikstof van tafel, maar geen algehele bouwstop” zo kopte het persbericht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) op 2 november 2022 over de tussenuitspraak in de procedure over het project Porthos. Volgens de Afdeling voldoet de bouwvrijstelling stikstof niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Dit betekent dat de bouwvrijstelling niet meer gebruikt mag worden voor bouwprojecten. Dit heeft tot gevolg dat per bouwproject opnieuw onderzocht dient te worden wat de gevolgen zijn van stikstofdepositie voor Natura 2000-gebieden. Meer weten over de bouwvrijstelling, het oordeel van de Afdeling en de gevolgen van deze uitspraak voor de bouwsector? Lees dan verder. (Het persbericht van de Raad van State leest u hier) De bouwvrijstelling voor stikstofdepositie In 2019 heeft het kabinet een aantal maatregelen aangekondigd voor een structurele aanpak van de stikstofproblematiek. Als onderdeel van deze structurele aanpak is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) op 1 juli 2021 in werking getreden (over de Wsn schreef ik eerder een blog). Eén van de kernonderdelen van de Wsn was de invoering van de partiële vrijstelling, ook wel de bouwvrijstelling genoemd. De bouwvrijstelling hield kortgezegd in dat de stikstofdepositie die vrijkomt tijdens de bouwfase is vrijgesteld van de vergunningplicht. Tegelijkertijd met de invoering van de partiële bouwvrijstelling zijn maatregelen getroffen om de stikstofuitstoot nog verder te verminderen en de natuur te verbeteren. Volgens de wetgever is dit pakket aan maatregelen heel robuust en effectief en zal het met zekerheid leiden tot een structurele en landelijke verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Hierdoor zal volgens de wetgever het gebruik van de bouwvrijstelling niet aan het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden in de weg staan. Porthos project Het Porthos project ziet op het transporteren en opslaan van CO2 van de industrie in de Rotterdamse haven in lege gasvelden onder de Noordzee. Voor de uitvoering van dit project moet een compressorstation worden gebouwd en moet het gasproductieplatform P18-A in de Noordzee worden omgezet in een platform voor opslag van CO2. Voor de uitvoering van dit project is een inpassingsplan vastgesteld en zijn verschillende vergunningen verleend. Voor de uitvoering van dit project is gebruik gemaakt van de bouwvrijstelling. Door de hiervoor genoemde tussenuitspraak van de Afdeling is dat nu niet meer mogelijk. Er zal (opnieuw) moeten worden onderzocht of het Porthos project zowel in de bouwfase als in de gebruiksfase significante effecten zal hebben voor Natura 2000-gebieden (de zogenoemde voortoets). Blijkt uit deze voortoets dat de significante effecten niet zijn uitgesloten, dan zal een passende beoordeling moeten worden gemaakt waarbij wordt onderzocht of de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied door het uitvoeren van het project in gevaar komen. Standpunten in Porthos zaak Volgens de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) leidt het plan in de bouwfase tot stikstofdepositie in een aantal beschermde Natura 2000-gebieden. Volgens de MOB hadden de ministers een passende beoordeling moeten maken. Dat is echter niet gebeurd. De ministers stelden daarentegen dat een passende beoordeling niet nodig is omdat gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling. De MOB meent echter dat deze bouwvrijstelling in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. Oordeel van de Afdeling De Afdeling oordeelt dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU volgt dat voorafgaand aan het uitvoeren van een project een voortoets moet worden gemaakt waarbij moet worden beoordeeld of het project significant gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Kunnen de significante gevolgen niet worden uitgesloten dan moet een passende beoordeling worden gemaakt. Ook volgt uit de rechtspraak van het Hof dat er voorwaarden gelden voor het meenemen van maatregelen in een voortoets of een passende beoordeling. Die maatregelen moeten daadwerkelijk zijn uitgevoerd en de te verwachte voordelen moeten vaststaan op het moment van onderzoek. Dat was echter niet het geval bij de maatregelen waar de wetgever de partiële bouwvrijstelling mee heeft onderbouwd. Hoe nu verder?  Op bouwprojecten waarvan de stikstofuitstoot heel beperkt is, zal het vervallen van de bouwvrijstelling nauwelijks invloed hebben. Voor grotere bouwprojecten zullen er wel aanzienlijke gevolgen zijn. Voor deze bouwprojecten moet worden teruggevallen op de situatie zoals die gold zonder toepassing van de bouwvrijstelling. Dat wil zeggen dat per bouwproject (alsnog) een voortoets en zo nodig een passende beoordeling moet worden gemaakt. Volgens de Afdeling leidt dit niet tot een algehele bouwstop maar leidt dit wel tot een verzwaring van de onderzoeklasten omdat onderzocht moet worden of het bouwproject niet alleen in de gebruiksfase maar ook in de bouwfase significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor het Porthos project betekent de tussenuitspraak dat geen gebruik kan worden gemaakt van de algemene bouwvrijstelling. De initiatiefnemers van het project hebben een nieuw rapport laten opstellen waarin een ecologische beoordeling is gemaakt van de stikstofeffecten van het project. Daaruit volgt volgens de initiatiefnemers dat het project zowel in de bouwfase als in de gebruiksfase geen significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Contact Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord. Auteur: Lizzy Augustinus 

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 6 april 2022 heeft de voorzieningenrechter een verzoek om een voorlopige voorziening van flitsbezorger Flink afgewezen. Totdat het college van B&W van Gouda op het bezwaar beslist heeft, mag Flink in ieder geval niet starten met haar activiteiten in Gouda. Waar gaat deze zaak over? Flink wil vanuit een pand in Gouda flitsbezorgdiensten gaan verrichten. Het college van B&W is van mening dat het geldende bestemmingsplan zich daartegen verzet. Bovendien is het door Flink beoogde gebruik in strijd met een door de gemeenteraad genomen voorbereidingsbesluit die een gebruikswijziging naar een dergelijke flitsbezorgdienst verbiedt. Het college is van mening dat een flitsbezorgdienst met darkstore in strijd is met het bestemmingsplan omdat dit gebruik niet is aan te merken als detailhandel. Om te voorkomen dat het pand toch in gebruik wordt genomen, heeft het college een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Flink betoogt dat haar activiteiten wel degelijk kwalificeren als detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan en dat het voorbereidingsbesluit onverbindend is wegens strijd met de Europese dienstenrichtlijn. Oordeel van de voorzieningenrechter In de planregels van het geldende bestemmingsplan is detailhandel als volgt gedefinieerd: “Het bedrijfsmatig te koop aanbieden van goederen, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren aan personen, die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.” De voorzieningenrechter is van oordeel dat in deze definitie van detailhandel sprake moet zijn van uitstalling ten verkoop en dat daarnaast sprake moet zijn van het verkopen en/of leveren van goederen aan personen. Flink stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan deze definitie omdat zij producten ter plaatse heeft opgeslagen in stellingkasten en omdat het voor bezoekers van de vestiging mogelijk is om via de Flink-app ter plaatse producten te bestellen. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat het op voorhand niet evident is dat hiermee wordt voldaan aan de eis van uitstalling ten verkoop. Het is immers niet mogelijk om buiten de app om in de vestiging producten uit te zoeken en te kopen. De voorzieningenrechter gaat ook niet mee in de stelling van Flink dat het voorbereidingsbesluit in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Weliswaar vormt het voorbereidingsbesluit met het verbod om ter plaatse het gebruik te wijzigen naar een flitsbezorgdienst een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn maar een dergelijke beperking is toegestaan als voldaan wordt aan de eisen dat beperking op grond van het voorbereidingsbesluit niet discriminatoir, noodzakelijk en evenredig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het niet evident is dat niet aan deze voorwaarden wordt voldaan. De gemeenteraad heeft het voorbereidingsbesluit genomen om het woon- en leefmilieu ter plaatse te beschermen. Het betrokken gebied is vooral een woonmilieu en een flitsbezorgdienst kan voor een inbreuk op dit woonmilieu zorgen, een onaanvaardbare druk op de openbare ruimte veroorzaken en tot verkeersonveilige situaties leiden. Het voorbereidingsbesluit geldt voor maximaal een jaar en het college kan een omgevingsvergunning verlenen voor die plekken in de stad waar een dergelijke dienst wel ruimtelijk aanvaardbaar is. In dit licht acht de voorzieningenrecht het niet evident dat het voorbereidingsbesluit niet noodzakelijk en onevenredig is. Wat betekent deze uitspraak? Weliswaar is sprake van een voorlopig oordeel maar onlangs oordeelde de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag in een verzoek van de flitsbezorgdienst Getir tegen het college van B&W van Oegstgeest gelijkluidend. Hierover schreven wij eerder een blog. De definitie van het begrip detailhandel in het bestemmingsplan is uiteraard bepalend voor de vraag of bepaald gebruik is toegestaan. De definitie van detailhandel is vaak een standaardbepaling die vrijwel in alle bestemmingsplannen voorkomt. De voorlopige oordelen van de voorzieningenrechter inzake Flink en Getir zijn dan ook richtinggevend als het gaat om het begrip detailhandel zoals gedefinieerd in (de meeste) bestemmingsplannen. Het kan voorkomen dat een bestemmingsplan naast detailhandel ook andere typen bedrijven toelaat op een bepaalde locatie. In dat geval kan het zo zijn dat de flitsbezorgdienst weliswaar niet onder detailhandel, maar wel onder een ander type bedrijf valt. Het bestemmingsplan laat de activiteiten dan wel toe. Inmiddels hebben vele gemeenten vanwege de onzekerheid over de vraag of een flitsbezorgdienst binnen een bestemmingsplan is toegestaan, voorbereidingsbesluiten genomen vooruitlopend op een (paraplu)bestemmingsplan waarin deze nieuwe dienstverlening kan worden gereguleerd. Bij de voorbereiding van deze plannen moet rekening gehouden worden met de Dienstenrichtlijn en zal duidelijk gemaakt moeten worden dat beperking van deze dienst niet in strijd komt met de Dienstenrichtlijn. De gemeente Gouda werd in deze kwestie bijgestaan door La Gro Advocaten.

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 25 februari 2022 is voorlopig geoordeeld dat een flitsbezorgdienst zoals Getir geen detailhandel is als bedoeld in het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Wat is er aan de hand? In de gemeente Oegstgeest had flitsbezorgdienst Getir het voornemen om een dergelijke dienst te vestigen in de Kempenaerstraat, een klassieke winkelstraat met voornamelijk kleinschalige winkeliers en speciaalzaken. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Oranje Nassau’ kent aan de locatie de bestemming Gemengd-1 toe en op grond van het bestemmingsplan zijn de gronden aangewezen voor detailhandel met uitzondering van supermarkten. In de planregels is detailhandel als volgt gedefinieerd: “het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen, verhuren, leasen en leveren van goederen aan personen die goederen kopen, leasen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Een supermarkt is niet toegestaan tenzij specifiek aangegeven.” De gemeente stelt zich op het standpunt dat sprake is van een opslagpunt dat vergelijkbaar is met een distributiecentrum. Er worden ter plaatse geen goederen aangeboden voor de verkoop, ter plaatse worden geen goederen geleverd, de goederen kunnen niet worden opgehaald op de locatie, er is geen showroom, er is niet zichtbaar dat goederen worden verkocht en er gelden geen vaste openingstijden. Kortom, er is geen enkele indicatie dat sprake is van een winkel. De voorzieningenrechter gaat af op de letterlijke tekst van de begripsbepaling van detailhandel in het bestemmingsplan en is van oordeel dat de “uitstalling ten verkoop” een wezenlijk onderdeel is van de definitie van het begrip detailhandel. Dat de producten wel zichtbaar zijn in de app en dat daarom sprake zou zijn van uitstalling zoals de bezorgdienst betoogde, overtuigt de rechter niet. Er was dus geen sprake van detailhandel en het college van B&W was derhalve bevoegd om een preventieve last onder dwangsom op te leggen teneinde te voorkomen dat het pand gebruikt zou worden voor de bezorgdienst. Het college was niet bereid om het gebruik toe te staan omdat dergelijk gebruik naar zijn mening niet past in een prettige winkelstraat die gekenmerkt wordt door kleinschalige winkels in het luxere en hogere segment. Daarnaast is er sprake van een woonmilieu met een rustig karakter en een dergelijke bezorgdienst past niet in een dergelijke omgeving. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een dergelijke motivering niet kennelijk onhoudbaar is. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot schorsing van de preventieve last onder dwangsom af waardoor het pand niet in gebruik mag worden genomen door de flitsbezorger. Wat betekent deze uitspraak? Allereerst is van belang dat sprake is van een voorlopig oordeel. Het kan zijn dat de bodemrechter uiteindelijk anders oordeelt. De uitspraak laat wel zien dat de voorzieningenrechter hecht aan een letterlijke interpretatie van de begripsbepaling detailhandel. Als in bestemmingsplannen een ruimere definitie van detailhandel wordt gehanteerd, of als gemeenten werken met containerbestemmingen met ruime gebruiksmogelijkheden voor hun winkelgebieden, wordt het vermoedelijk lastiger om dergelijke diensten te verbieden. Meer weten? Neem contact op met Hans Turenhout of Cato Blankenstein.

Op 14 april 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over de toegang tot de bestuursrechter in procedures over besluiten over milieu-aangelegenheden, de zogenoemde “Aarhus-besluiten”. Meer specifiek volgt uit deze uitspraak dat een belanghebbende bij een bestemmingsplan, omgevingsvergunning of natuurvergunning voorlopig geen zienswijze hoeft in te dienen tegen het ontwerpbesluit om zijn recht op beroep bij de bestuursrechter ‘veilig te stellen’, zo blijkt uit het persbericht bij die uitspraak. Voorlopig biedt deze uitspraak een oplossing voor de praktijk, maar een wetswijziging van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft volgens de Afdeling noodzakelijk. Meer weten? Lees dan verder. Wat staat er in de Awb? Uit artikel 6:13 van de Awb volgt dat geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht. Met andere woorden is het indienen van een zienswijze tegen een ontwerpbesluit een voorwaarde voor het kunnen indienen van beroep tegen het besluit dat met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (uov) is voorbereid. Het niet indienen van een zienswijze kan dan leiden tot niet-ontvankelijkheid in de beroepsprocedure en daardoor wordt de toegang tot de bestuursrechter beperkt. Oordeel van het Hof van Justitie EU Over deze beperking van de toegang tot de bestuursrechter heeft de rechtbank Limburg in 2018 prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie EU (Hof). Op 14 januari 2021 heeft het Hof in het zogenoemde Varkens in Nood-arrest kortgezegd geoordeeld dat artikel 6:13 van de Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Over deze uitspraak van het Hof schreven wij eerder een blog. Afdeling: voorlopig geen zienswijze nodig In navolging van het Varkens in Nood-arrest van het Hof concludeert de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021 dat op basis van dit arrest van het Hof in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen “Aarhus-besluiten” niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uov van afdeling 3.4 van de Awb. Dit betekent dat voor belanghebbenden het beroepsrecht tegen dit soort besluiten niet afhankelijk mag worden gesteld van het al dan niet naar voren brengen van een zienswijze. Ook gevolgen voor onderdelentrechter De Afdeling oordeelt tevens dat dit niet alleen geldt voor het beroepsrecht als zodanig, maar ook voor de zogenoemde onderdelentrechter bij “Aarhus-besluiten” die met toepassing van de uov tot stand zijn gekomen en die uit verschillende besluitonderdelen bestaan. Dat wil zeggen: als belanghebbende mag je ook beroep indienen bij de bestuursrechter tegen onderdelen van het besluit waar je niet eerder een zienswijze over hebt ingediend. Wat zijn “Aarhus-besluiten”? Kortom, artikel 6:13 Awb mag volgens de Afdeling dus niet aan belanghebbenden bij “Aarhus-besluiten” worden tegengeworpen. Wat zijn nu precies “Aarhus-besluiten”? Dat is volgens de Afdeling niet in algemene zin aan te geven maar desalniettemin wijst de Afdeling op twee categorieën van soorten besluiten: De eerste categorie betreft besluiten over activiteiten in de sfeer van ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt of waarvoor een m.e.r.-beoordeling moet worden verricht; De tweede categorie betreft besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. De Afdeling noemt als voorbeeld besluiten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de ligging nabij een Natura 2000-gebied of om besluiten waarbij voorafgaand aan dat besluit een voortoets moet worden verricht om de gevolgen voor een Natura 2000-gebied in kaart te brengen. Hoe wordt beoordeeld of een besluit een Aarhus-besluit is? Zowel in de uitspraak als in het persbericht heeft de Afdeling aangegeven dat in veel gevallen eerst een gecompliceerde beoordeling nodig kan zijn om vast te stellen of een besluit onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus valt en daarmee of een belanghebbende gebruik kan maken van de ruimere toegang tot de bestuursrechter. Zo kan het bijvoorbeeld bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, voorkomen dat bepaalde onderdelen wel en bepaalde onderdelen niet onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus vallen en kan bij een gecoördineerde besluitvorming sprake zijn van besluiten die wel én besluiten die niet onder de werkingssfeer vallen. De Afdeling kiest – in afwachting van een oplossing door de wetgever – vanuit het oogpunt van rechtsbescherming voor een ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voortvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Hoe nu verder? De uitspraak van de Afdeling is duidelijk: in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uov is toegepast, kan artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Voorlopig biedt deze uitspraak dan ook een oplossing voor de praktijk. Het is nu aan de wetgever om artikel 6:13 van de Awb aan te passen. Het blijft overigens nog steeds verstandig om wel een zienswijze indienen tegen ontwerpbesluiten. De kring van belanghebbenden kan in de zienswijzeprocedure groter zijn dan in beroep bij de rechter. Voor een bestemmingsplanprocedure bijvoorbeeld geldt dat eenieder een zienswijze kan indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan maar dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen bij de Afdeling. Contact Voor vragen kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord. Auteur: Lizzy Augustinus