Bestemmingsplan en gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden door gemeenten. De mogelijkheden zijn ruimer dan gedacht.
Mag een gemeente gebruik maken van haar privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden om een planologisch toegelaten woonark uit openbaar vaarwater te verwijderen? Voor die kwestie stond de gemeente Kaag en Braassem. Hans Turenhout en Joran Tromp van LGGA stonden de gemeente bij in de procedure bij de rechtbank en het hof. Martijn Scheltema van Pels Rijcken stond de gemeente bij in de cassatieprocedure bij de Hoge Raad.
Op 31 maart 2023 heeft de Hoge Raad antwoord gegeven op de vraag of het een gemeente is toegestaan om een woonark te verwijderen uit openbaar vaarwater met behulp van aan haar toekomende privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden. Van belang was dat de woonark ter plaatse volgens het bestemmingsplan was toegestaan en dat geen bijzondere vergunning was vereist om de woonark ter plaatse te hebben.
Waar gaat de zaak over?
X was eigenaar van een woonark die lag afgemeerd op een daartoe bestemd waterperceel in het openbaar vaarwater De Drecht te Leimuiden, welk waterperceel eigendom is van de gemeente Kaag en Braassem. Het bestemmingsplan en de relevante publiekrechtelijke regelgeving stonden het afmeren van de woonark ter plaatse toe. Omdat de gemeente de aanwezigheid van een woonark onwenselijk vond, heeft zij als eigenaar van het perceel van X geëist dat hij de woonark verwijderde. Zij heeft tegelijk het bestemmingsplan aldus gewijzigd dat deze de aanwezigheid van een woonschip niet meer toestaat. Op grond van het bij deze wijziging verplicht op te nemen overgangsrecht mag de woonark echter blijven liggen.
In deze civiele procedure heeft de gemeente verwijdering van de woonark gevorderd op grond van haar eigendomsrecht
In de procedure heeft de gemeente betoogd dat X zonder recht of titel het waterperceel in gebruik heeft genomen en daarmee inbreuk maakt op het eigendomsrecht van de gemeente. De gemeente is niet bereid om de ligplaats te verkopen of te verhuren aan X, omdat zij het beleid heeft om alleen ligplaatsen te verkopen of te verhuren als de woonbootgebruiker ook eigenaar is van de aanliggende gronden. De gemeente acht het van belang dat woonschepen vrij toegankelijk zijn voor derden en dat ook hulpdiensten de woonark makkelijk kunnen bereiken. Dat is niet het geval als de gebruiker van de woonark geen eigenaar is van de aanliggende gronden. Zoals hiervoor is aangegeven was de woonark wegbestemd maar mocht gelet op het overgangsrecht blijven liggen. Het was derhalve publiekrechtelijk niet mogelijk om het woonschip te verwijderen. Nu de gemeente eigenaar is van het waterperceel waar de ligplaats zich bevindt en X geen toestemming had om het waterperceel in gebruik te nemen meende de gemeente dat zij X kon sommeren de ligplaats met zijn woonark te verlaten.
De vordering is in eerste aanleg door de rechtbank Den Haag toegewezen, waarna X de woonark heeft verwijderd en verkocht. Het hof Den Haag heeft de vordering echter alsnog afgewezen, omdat de gemeente naar zijn oordeel misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt, gelet op genoemd overgangsrecht. Daartegen keert zich het cassatieberoep van de gemeente. X heeft zich onder andere verweerd met een beroep op de doorkruisingsleer en met de stelling dat de gemeente misbruik maakt van haar bevoegdheid om hem geen privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor het gebruik van het waterperceel terwijl het bestemmingsplan het gebruik van het waterperceel ten behoeve van een ligplaats wel toestaat.
Oordeel Hof
Het hof oordeelde als volgt.
Doorkruising en misbruik van bevoegdheid
8.1
[appellant] heeft zich tegen de vordering van de Gemeente voorts verweerd met een beroep op de doorkruisingsleer en met de stelling dat de Gemeente misbruik van haar bevoegdheid maakt, omdat zij weigert om [appellant] privaatrechtelijke toestemming te geven voor het gebruik van het waterperceel.
8.2
Bij beoordeling van dat verweer en de grieven die daarop gebaseerd zijn neemt het hof tot uitgangspunt dat het de Gemeente in beginsel vrij staat zich te beroepen op haar positie als eigenaar van het waterperceel en de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Die vrijheid is echter niet onbeperkt. Ten aanzien van openbare zaken met een publieke bestemming, zoals wegen en openbare wateren, geldt immers dat de rechthebbende het gebruik van een dergelijke zaak door anderen overeenkomstig die publieke bestemming heeft te dulden. Het onderwerpen van dergelijk gebruik aan privaatrechtelijke voorwaarden is niet toegestaan. Gaat het echter om bijzonder gebruik, dat wil zeggen een gebruik dat een bijzonder beslag op de openbare zaak legt, dan is privaatrechtelijke regulering wel mogelijk, althans voor zover daarmee geen publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist en de eigenaarsbevoegdheid niet wordt misbruikt. Het hof neemt tot uitgangspunt dat het afmeren van een woonark in openbaar vaarwater een vorm van bijzonder gebruik is dat de eigenaar niet behoeft te dulden.
8.3
Bij de vraag of er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling, moet worden onderzocht of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.
8.4
Tussen partijen is niet in geschil dat de woonark van [appellant] in het waterperceel legaal was afgemeerd, in die zin dat de publiekrechtelijke voorschriften het afmeren van de woonark ter plaatse toestonden en dat daarvoor geen afzonderlijke vergunning was vereist. De door de Gemeente doorgevoerde wijziging van het bestemmingsplan in 2018, waarmee de woonark werd wegbestemd, bracht daarin op zichzelf geen verandering: door het overgangsrecht zou de woonark ter plaatse mogen blijven liggen. De publiekrechtelijke regeling met betrekking tot het wijzigen van het bestemmingsplan, voorzag er dus niet in dat de woonark zou moeten worden verwijderd en gaf de Gemeente dus ook geen bevoegdheid die verwijdering te bewerkstelligen.
8.5
De Gemeente heeft zich in deze procedure op het standpunt gesteld dat zij haar eigenaarsbelangen nastreeft en dat er reeds om die reden van een doorkruising van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) geen sprake is. De door haar genoemde belangen kunnen naar het oordeel van het hof echter niet worden aangemerkt als eigenaarsbelangen, maar zijn feitelijk belangen van ruimtelijke ordening. De Gemeente heeft immers aangevoerd wel bereid te zijn een gebruiks- of huurovereenkomst (of een koopovereenkomst) te sluiten met eigenaren van woonarken, maar dat in dit geval niet te willen doen omdat [appellant] geen eigenaar is van de aanpalende grond. Een gebruiks- of huurovereenkomst zou de eigenaren van die grond opzadelen met overlast en onnodige procedures. De Gemeente hanteert bovendien een uitsterfbeleid voor woonarken (randnummer 13 memorie van antwoord). Daarbij vindt de Gemeente het onwenselijk dat de woonark niet vrij toegankelijk is voor hulpdiensten (randnummer 14 memorie van antwoord). De Gemeente heeft bovendien gesteld een einde te willen maken aan de publiekrechtelijke mogelijkheid om ter plaatse met een woonark te liggen. Daarvoor is volgens de Gemeente nodig dat [appellant] ook feitelijk geen gebruik meer kan maken van de ligplaats omdat hij anders onder het overgangsrecht komt te vallen (randnummer 31 memorie van antwoord).
8.6.1
Hoewel de Wro de toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden van een publiekrechtelijke eigenaar niet uitsluit, mag die toepassing geen misbruik van bevoegdheid opleveren. De wijze waarop de Gemeente thans haar bevoegdheid als eigenaar inzet, levert echter een dergelijk misbruik op. Aan dat oordeel ligt het volgende ten grondslag.
8.6.2
Zoals de rechtbank terecht overwoog maakt de eigenaar van de woonark zonder recht of titel gebruik van het waterperceel van de Gemeente. Toen de woonark in 2013 ter plaatse werd afgemeerd, is de Gemeente niet opgekomen tegen de inbreuk op haar eigendom. De Gemeente heeft de situatie ter plaatse geaccepteerd, kennelijk mede omdat de eigenaar van de aanpalende grond akkoord was met de woonark (randnummer 22 memorie van antwoord). In 2016 liet de Gemeente nog aan de rechtsvoorganger van [appellant] weten dat het niet noodzakelijk werd geacht om de woonark te verplaatsen (productie 4 memorie van grieven). Dat de Gemeente, naar zij stelt, pas eigenaar is geworden van het waterperceel als gevolg van de regeling van aanwas en afslag en daarom lange tijd niet kon handhaven, is niet doorslaggevend. In ieder geval in 2010 heeft de Gemeente een voorganger van [appellant] , [naam 2], bericht dat het waterperceel eigendom van de Gemeente was en dat [naam 2] huur zou moeten betalen. Toen de (veel grotere) woonark (die later van [appellant] werd) in 2013 ter plaatse werd afgemeerd, had de Gemeente zich daartegen dus als eigenaar al kunnen verzetten.
8.6.3
Pas nadat een geschil was ontstaan tussen [appellant] en de eigenaren van het grondperceel en nadat de Gemeenteraad de situatie ter plaatse planologisch wilde wijzigen, is de Gemeente zich op haar positie als eigenaar gaan beroepen. Zoals hiervoor is overwogen doet zij dat echter niet om haar belangen als eigenaar te beschermen, maar primair om te voorkomen dat de woonark onder het overgangsrecht valt en verder om te voorkomen dat de eigenaar van het grondperceel problemen met [appellant] ondervindt.
8.6.4
Op grond van het publiekrecht zou de woonark van [appellant] ondanks de gewijzigde planologische inzichten bij de Gemeenteraad onder het overgangsrecht vallen en dus bij een wijziging van het bestemmingsplan (publiekrechtelijk) legaal ter plaatse kunnen blijven liggen. Voor alle duidelijkheid: uit overweging 54.4 van de uitspraak van de Afdeling volgt dat uitsluitend het gebruik van de woonark als woning niet als bestaand gebruik onder het overgangsrecht valt. Het overgangsrecht beschermt wel het recht om ter plaatse een ligplaats te hebben. Het publiekrecht geeft de Gemeente, met andere woorden, niet de bevoegdheid om de verwijdering van de woonark die zij jarenlang heeft toegestaan, te bewerkstelligen. De inzet van haar privaatrechtelijke bevoegdheid als eigenaar is volgens de eigen stellingen van de Gemeente juist noodzakelijk omdat zij met het publiekrecht niet de door haar gewenste verwijdering van de woonark kan bewerkstelligen. De Gemeente zet, met andere woorden, haar bevoegdheid als eigenaar in dit geval in om de werking van het publiekrechtelijke overgangsrecht illusoir te maken. Daarmee dreigen door de inzet van het privaatrecht de rechten van [appellant] op grond van het overgangsrecht teniet te worden gedaan.
8.6.5
Het overgangsrecht dient mede ter bescherming van eigenaren zoals [appellant] , die daardoor bij een wijziging van de planologische inzichten van de Gemeenteraad niet op stel en sprong hoeven plaats te maken. Toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden op een manier die ertoe strekt dat [appellant] de woonark moet verwijderen, ondergraaft die bescherming. Daarvoor zijn de rechten die de Gemeente als eigenaar toekomen echter niet bedoeld.
8.6.6
De Gemeente komt bovendien niet op voor haar eigen belangen, maar voor de belangen van de eigenaar van de aanpalende grond. De Gemeente heeft niet onderbouwd hoe haar belangen als eigenaar daarmee zijn gediend. Het zijn feitelijk belangen van ruimtelijke ordening of volkshuisvesting die de Gemeente met een beroep op haar positie als eigenaar wil dienen. Dat het de Gemeente feitelijk om andere belangen dan haar eigen belangen als eigenaar gaat, blijkt ook uit het feit dat zij de woonark ter plaatse jarenlang (in ieder geval sinds maart 2013, toen de ark van [appellant] ter plaatse is afgemeerd (randnummer 19 akte wijziging eis in eerste aanleg) heeft geaccepteerd. Onder die omstandigheden maakt de Gemeente misbruik van haar bevoegdheid om nu als eigenaar geen toestemming voor het gebruik van het waterperceel te verlenen en de verwijdering van de woonark na te streven. Van enig zwaarwegend belang dat haar handelen rechtvaardigt, is in het licht van het voorgaande geen sprake.
8.7
Uit het arrest van de Hoge Raad van 9 november 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BX0736, AB 2013/1), waarop de Gemeente zich onder meer heeft beroepen, volgt niet iets anders. In die zaak was sprake van een gebruiker van een perceel die weigerde een hem voorgelegde gebruikersregeling aan te gaan en de daarbij behorende gebruikersvergoeding te betalen. Die weigering rechtvaardigde de ontruiming van het perceel ondanks het onderscheid dat moet worden gemaakt tussen de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing van een verbod enerzijds en de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van een perceel anderzijds. In dit geval is van een weigering van [appellant] om een vergoeding te betalen voor het gebruik van het perceel van de Gemeente geen sprake, maar doet zich de situatie voor dat de Gemeente op andere gronden dan een dergelijke weigering de ontruiming wil bewerkstelligen.
8.8
De conclusie is dan ook dat de Gemeente, door haar eigenaarsbevoegdheden aan te willen wenden om te voorkomen dat de woonark wordt beschermd door het overgangsrecht en de Gemeente geen (zwaarwegend) eigen belang heeft om het gebruik van het waterperceel niet langer toe te staan, misbruik van haar bevoegdheid maakt.
De gemeente stelt cassatie in tegen dit arrest bij de Hoge Raad en de Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof en heeft daarvoor niet veel woorden nodig. De aanwezigheid van de woonark was volgens het bestemmingsplan toegestaan. Verder stond vast dat voor de woonark geen vergunning vereist was en dat dus ook geen publiekrechtelijke toestemming was gegeven. Nu geen publiekrechtelijke toestemming vereist was komt volgens de Hoge Raad geen betekenis toe aan de rechtspraak van de Hoge Raad over de vraag in hoeverre na het geven van publiekrechtelijke toestemming tot gebruik van overheidseigendom nog plaats is voor weigering van privaatrechtelijke toestemming. In het arrest Amsterdam/Geschiere oordeelde de Hoge Raad dat als een gemeente een publiekrechtelijke vergunning verleent aan iemand om een standplaats in te nemen op gemeentegrond, de gemeente vervolgens niet privaatrechtelijk kan weigeren om die standplaats in te nemen. Het onder die omstandigheden gebruik maken van je eigenaarsbevoegdheden levert misbruik van bevoegdheid op. In het onderhavig geval had de gemeente Kaag en Braassem niet een publiekrechtelijke vergunning verleend aan X maar beriep X zich slechts op het voor iedereen geldende bestemmingsplan. Uit het arrest van de Hoge Raad volgt dat dit niet voldoende is en dat de gemeente onder deze omstandigheden wel een beroep kan doen op haar privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden.
Oordeel Hoge Raad
De Hoge Raad oordeelt kernachtig:
Het hof heeft geoordeeld dat het de Gemeente in beginsel vrijstaat zich te beroepen op haar positie als eigenaar van het waterperceel en om de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Ook heeft het geoordeeld dat het afmeren van een woonark in openbaar vaarwater een vorm van bijzonder gebruik is dat de eigenaar niet behoeft te dulden, en dat de Wro het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden door een publiekrechtelijke eigenaar niet uitsluit. Deze – in cassatie terecht niet bestreden – uitgangspunten brengen, in het licht van hetgeen hiervoor in 3.3 is overwogen, met zich dat de planologische bestemming met het daaraan verbonden overgangsrecht de rechten van de Gemeente als eigenaar van het waterperceel jegens [verweerder] onverlet laat. De Gemeente mocht haar eigenaarsbevoegdheden ook inzetten om publieke belangen5 te behartigen.
Conclusie
Zo lang een gemeente niet expliciet publiekrechtelijke toestemming heeft verleend om bijzonder gebruik te mogen maken van gemeentelijk eigendom, bijvoorbeeld in de vorm van een ligplaatsvergunning of standplaatsvergunning, kan de gemeente gebruik maken van haar privaatrechtelijke eigenaarsbevoegdheden om dit bijzondere gebruik te verbieden of te reguleren. De gemeente kan niet met bijzondere privaatrechtelijke voorwaarden het normale gebruik van publieke zaken overeenkomstig de bestemming verbieden. Het gebruik van een openbare weg als weg of openbaar vaarwater als vaarweg kan derhalve niet via het privaatrecht beperkt worden.
Contact
Hans Turenhout en Joran Tromp van LGGA stonden de gemeente Kaag en Braassem bij in de procedure bij de rechtbank en het hof. Martijn Scheltema van Pels Rijcken stond de gemeente bij in de cassatieprocedure bij de Hoge Raad.
Voor vragen over deze zaak of vergelijkbare kwesties kunt u contact opnemen met Hans Turenhout of Joran Tromp.
03 april 2023
