Anke van de Laar

Veel gemeenten zijn bezig met (de voorbereiding op de uitbreiding van) de verplichting om informatie actief openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (Woo). De centrale digitale voorziening waarop die informatie vindbaar moest worden gemaakt, werkt nog niet naar behoren. Dat leidde tot een patstelling. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koningkrijksrelaties (BZK) heeft daar op advies van het Aviescollege Openbaarheid en informatiehuishouding (ACOI) nu een oplossing voor gepresenteerd. Deze oplossing is opgenomen in een kamerbrief van 3 juni jl. en in het daarop volgende commissiedebat van 11 juni 2026 verduidelijkt. Het komt erop neer dat publiceren op het eigen platform mag… voorlopig althans. In dit blog bespreken wij de oplossing en geven wij een aantal aandachtspunten mee. Hoe zat het ook al weer? De Woo verplicht bestuursorganen om 17 categorieën informatie actief openbaar te maken (artikel 3.3 Woo). Denk aan organisatie- en beleidsinformatie, vergaderstukken en bereikbaarheidsgegevens. Tegelijkertijd moesten bestuursorganen die informatie vindbaar maken via één centrale digitale infrastructuur: de generieke Woo-voorziening (artikel 3.3b Woo). Om bestuursorganen de tijd te geven hun informatiehuishouding op orde te brengen, is de openbaarmakingsverplichting gefaseerd ingevoerd in meerdere tranches. De eerste fase/tranche — vijf informatiecategorieën — trad in werking op 1 november 2024. De inwerkingtreding van de volgende fases/tranches is daarna herhaaldelijk uitgesteld. De generieke Woo-voorziening werkt nog niet naar behoren en is nog niet geschikt voor grootschalige aansluiting. Omdat de publicatieplicht en de vindbaarheidsverplichting via de centrale voorziening onlosmakelijk aan elkaar gekoppeld waren, lag de verdere uitrol van de openbaarmakingsverplichting daardoor feitelijk stil. Wat verandert er? De staatssecretaris heeft mede op advies van het ACOI een pragmatische koerswijziging doorgevoerd. De verplichting om gepubliceerde informatie vindbaar te maken via de generieke Woo-voorziening wordt tijdelijk losgelaten. Dit is een bewuste keuze: artikel 3.3b Woo wordt voorlopig niet uitgevoerd, zodat de bredere openbaarmakingsverplichting wél van de grond kan komen. Wat geldt er straks wél? Bestuursorganen publiceren de verplichte informatiecategorieën op hun eigen platform. Dat platform moet de informatie vindbaar maken. De staatssecretaris streeft ernaar deze verplichting in de tweede helft van 2027 in werking te laten treden. En de generieke Woo-voorziening? Die verdwijnt niet. De centrale voorziening wordt in de tussentijd verder doorontwikkeld. Bestuursorganen die dat willen, kunnen al vrijwillig hun informatie via de generieke Woo-voorziening vindbaar maken — dit is met name een optie voor organisaties die geen eigen publicatieplatform hebben. Het commissiedebat van 11 juni 2026 maakte duidelijk dat de bedoeling is dat informatie die al op het eigen platform staat, later alsnog ook op de generieke Woo-voorziening wordt gepubliceerd, zodra die voorziening volledig functioneel is. Aandachtspunten Wij adviseren om de planning voor 2027 in de gaten te houden. De verwachte inwerkingtreding in de tweede helft van 2027 nadert. Begin tijdig met de voorbereiding op de uitbreiding naar meer informatiecategorieën en wacht niet tot de exacte datum bekend is. Verder is van belang dat Woo later dit jaar wordt geëvalueerd. Daarbij zal ook artikel 3.3b worden betrokken. De uitkomsten van die evaluatie kunnen gevolgen hebben voor de permanente invulling van de vindbaarheidsverplichting. Wij blijven deze ontwikkeling volgen en zullen u daarover informeren. Vragen Heeft u vragen over de gevolgen van het vindbaar maken op eigen platformen, actief openbaar maken of andere Woo-gerelateerde vragen, dan kunt u contact opnemen met Anke van de Laar of Nesrine Khalloufi of andere leden van het team Overheid.

Op grond van artikel 2:14 van de Awb kan een bestuursorgaan een bericht dat tot één of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. Maar wanneer heeft iemand kenbaar gemaakt dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is? Die vraag speelde in de zaak die leidde tot het arrest van de belastingkamer van de Hoge Raad van 21 november 2025. Wat was er aan de hand? Iemand had bezwaar gemaakt tegen een naheffingsaanslag parkeerbelasting via een daartoe bestemd contactformulier op de website. In dat contactformulier was een veld opgenomen waarin werd gevraagd naar het e-mailadres. Dit was een verplicht veld. De beslissing op bezwaar is vervolgens per e-mail  toegezonden aan het e-mailadres dat in het contactformulier was opgenomen. De vraag was of de beslissing op bezwaar daarmee op de juiste wijze bekend was gemaakt. De rechtbank oordeelde dat belanghebbende, door bezwaar te maken door op de website van de gemeente een contactformulier in te vullen en dit digitaal aan de heffingsambtenaar te sturen, ermee akkoord is gegaan dat hij op het daarin opgegeven e-mailadres bereikbaar is.  De beslissing was volgens de rechtbank op de juiste wijze bekend gemaakt. In cassatie haalt de Hoge Raad eerst de parlementaire geschiedenis van artikel 2:14 van de Awb aangehaald. Daarin is gesteld dat het uitgangspunt is dat de burger mag kiezen tussen communicatie per post of langs elektronische weg indien het bestuursorgaan over beide mogelijkheden beschikt. Een burger kan volgens de parlementaire toelichting in beginsel “meer of minder uitdrukkelijk” kenbaar maken dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is, waarbij hij ook te kennen moet geven voor welk bericht of welke berichtenuitwisseling dit geldt, voor welke vorm van elektronisch verkeer hij openstaat en op welk elektronisch postadres hij bereikbaar is. De Hoge Raad overweegt dat of een uiting of andere gedraging van een burger aan deze eisen voldoet, afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. De enkele bekendheid bij het bestuursorgaan van een emailadres is hiervoor niet zonder meer voldoende. Ook de omstandigheid dat een burger die langs elektronische weg een verzoek doet, daarin een e-mailadres opgeeft, brengt niet zonder meer mee dat hij daarmee – impliciet – kenbaar heeft gemaakt dat hij in het kader van correspondentie over dat verzoek steeds langs elektronische weg en op dat e-mailadres bereikbaar is. De Hoge Raad merkt daarbij op dat een bestuursorgaan aan een burger kan vragen om expliciet kenbaar te maken of hij langs elektronische weg bereikbaar is, bijvoorbeeld door op een elektronisch aanvraagformulier uitdrukkelijk de vraag te stellen of de aanvrager het op prijs stelt om ook het vervolg van het met de aanvraag in gang gezette besluitvormingsproces langs elektronische weg voort te zetten en, indien dat het geval is, of de aanvrager het elektronische postadres kenbaar wil maken waarop hij daartoe bereikbaar is. Wmebv Op 1 januari 2026 treedt (weer een deel) de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (Wmebv) in werking. Op grond van deze wet kan een ieder een bericht dat deel uitmaakt van een procedure over een besluit of een klacht  of een ander krachtens wettelijk voorschrift voorgeschreven bericht elektronisch zenden aan een bestuursorgaan (artikel 2:13 van de Awb, zoals dat luidt per 1 januari 2026). Andersom, voor berichten die het bestuursorgaan verzendt aan een of meer geadresseerden, blijft  echter gelden dat een bestuursorgaan dergelijke berichten slechts elektronisch kan verzenden voor zover de geadresseerde uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is (artikel 2:8 van de Awb, zoals dat luidt per 1 januari 2026).  Het arrest van 21 november 2025 blijft daarom ook na 1 januari 2026 relevant. Vragen Heeft u vragen over dit onderwerp, dan kunt u contact opnemen met Anke van de Laar, of een van de andere advocaten uit het Team Overheid.

In de uitspraak van 3 december 2025 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de vraag of het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch (hierna: het college) bevoegd was om, op grond van door hem vastgestelde nadere regels over standplaatsvergunningen, een veilingsysteem te introduceren ‑ Het oordeel luidde – kort gezegd – dat het college hiertoe niet bevoegd was. Achtergrond Een exploitante van een suikerspinkraam dient bij het college van ’s-Hertogenbosch een aanvraag in voor een standplaatsvergunning (hierna: de aanvraag) op de markt tijdens carnaval voor de jaren 2023 tot en met 2025. Dit heeft de exploitante gedaan door een bod uit te brengen tijdens een door het college georganiseerde gesloten veiling. Het college wijst de aanvraag op grond van de Nadere regels standplaatsen gemeente ’s‑Hertogenbosch (hierna: Nadere regels) af, omdat exploitante niet het hoogste bod op de door haar gewenste standplaats heeft uitgebracht. Exploitante komt hiertegen in beroep. De rechtbank geeft exploitante gelijk en overweegt hiertoe – kort gezegd – dat het college, als het gebruikmaakt van de bevoegdheid om nadere regels te stellen, gebonden is aan de door de gemeenteraad in artikel 5:14 van de APV bepaalde kaders. Het opstellen van nadere regels over weigeringsgronden gaat deze bevoegdheid te buiten. Het college is het hier niet mee eens en stelt hoger beroep in. Volgens het college is de in de Nadere regels opgenomen weigeringsgrond een uitwerking van artikel 5:14, derde lid, aanhef en onder b, van de APV. Hierin is bepaald dat het college, onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 van de APV, de vergunning kan weigeren indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van een vergunning voor het hebben van een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt. Het college stelt dat het door een gesloten veiling te houden voor standplaatsen tijdens carnaval een redelijk verzorgingsniveau realiseert voor de consument. Daarbij draagt de gesloten veiling bij aan het beschermen van de openbare orde en veiligheid en het voorkomen van overlast in de openbare ruimte, zoals genoemd in artikel 1:8 van de APV. Oordeel Afdeling De Afdeling oordeelde dat het college niet bevoegd was om op grond van de Nadere regels de aanvraag te weigeren omdat de exploitante niet het hoogste bod heeft uitgebracht. Een dergelijke regeling komt in feite neer op een imperatieve weigeringsgrond. De in artikel 5:14, vijfde lid, van de APV verleende bevoegdheid voor het stellen van nadere regels is bedoeld voor het stellen van nadere regels ten behoeve van het borgen van een redelijk verzorgingsniveau voor de consument of de openbare orde of de openbare veiligheid. Het college is op grond hiervan derhalve bevoegd om nadere regels te stellen ten aanzien van een verdelingsprocedure van de standplaatsen tijdens carnaval, maar niet bevoegd via een veiling een standplaats tijdens carnaval te vergunnen aan de hoogste bieder. Immers, niet valt in te zien hoe het laten bieden op een standplaats nodig is om een redelijk verzorgingsniveau voor de consument of de openbare orde of de openbare veiligheid te borgen. Dat de gemeenteraad daartoe een strekkende afweging heeft gemaakt, blijkt overigens ook niet uit de APV. Gevolgen voor de praktijk Het college kan, als de raad het college daartoe een bevoegdheid heeft toegekend in een APV-bepaling, nadere regels stellen ter uitwerking van die APV-bepaling. Nadere regels kunnen rechten en plichten bevatten maar daarbij moet het college blijven binnen de kaders van de raad. Verder zien wij in de praktijk dat het onderscheid tussen nadere regels (algemeen verbindende voorschriften) en beleidsregels niet altijd goed wordt gemaakt. Heeft u vragen over nadere regels of beleidsregels, dan kunt u contact opnemen met Anke van de Laar of Nesrine Khalloufi of een van de andere leden van het team Overheid.

Na de uitspraken van 28 augustus 2019, 2 februari 2022 en 6 juli 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 16 juli 2025 weer een overzichtsuitspraak gedaan over woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Strengere toets? In deze uitspraak zet de Afdeling de uitgangspunten uiteen die door de bestuursrechter worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Op onderdelen lijkt sprake van een strengere toets, bijvoorbeeld op het gebied van tijdsverloop tussen het besluit en de daadwerkelijke sluiting. Op andere onderdelen lijkt eerder sprake van een nuancering, bijvoorbeeld over de vraag hoe het herstel van de openbare orde bij de noodzaak van de sluiting moet worden betrokken. De Afdeling overweegt dat besluiten tot sluiting van woningen op grond van artikel 13b van de Opiumwet doorgaans indringend worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel omdat een woningsluiting een forse inbreuk kan maken op grondrechten van de bewoners. Deze toetsing aan het evenredigheidsbeginsel vindt (zoals bekend) plaats aan de hand van een beoordeling van geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid. In de uitspraak wordt achtereenvolgens ingegaan op de beoordeling van deze aspecten. Geschiktheid Tijdsverloop kan ertoe leiden dat het sluiten van een woning niet meer zal bijdragen aan het bereiken van de doelen die met de sluiting worden gediend. De burgemeester moet zowel in het primaire besluit, de beslissing op bezwaar als een eventueel nader genomen besluit beoordelen of sluiting op het tijdstip dat hem voor ogen staat, gelet op het tijdsverloop in samenhang bezien met de overige omstandigheden van het geval, een geschikt middel is en zo ja, of sluiting noodzakelijk is. Dit lijkt een strengere toets dan eerder werd gehanteerd. Duidelijk is dat als de burgemeester de beoogde doelen niet meer kan bereiken omdat de situatie al is hersteld, de sluiting ongeschikt is. Als het doel nog kan worden bereikt, moet worden beoordeeld of de sluiting noodzakelijk is. Noodzaak Daartoe dient te worden beoordeeld of het beoogde doel ook kan worden bereikt met een minder ingrijpend middel. De sluiting, een herstelsanctie, strekt tot beëindiging van de overtreding van de Opiumwet, het beëindigen van de negatieve effecten van de overtreding en het voorkomen van herhaling van de overtreding. Herstel van de openbare orde is geen doel op zich maar het ligt volgens de Afdeling voor de hand dat de burgemeester de effecten van de overtreding van de Opiumwet op de omgeving betrekt bij de beoordeling of de sluiting noodzakelijk is. In r.o. 10.2 noemt de Afdeling verschillende omstandigheden die van belang kunnen zijn bij de beoordeling of de sluiting noodzakelijk is. Genoemd worden: de aard en de hoeveelheid aangetroffen drugs en de daarmee gepaard gaande risico’s op verdere criminaliteit, wat gevolg en heeft voor de veiligheid en de openbare orde in de omgeving. Daarbij mag een onderscheid worden gemaakt tussen hard- en softdrugs; de vraag of de drugs feitelijk in of vanuit de woning worden verhandeld en of de woning feitelijke bekendheid heeft als drugspand. Dat drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij of onderzoek van de politie over mogelijke handel vanuit de woning, verklaringen van buurtbewoners daarover of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit de woning zoals gripzakjes, ponypacks, een (grammen)weegschaal en grote hoeveelheden contant geld en/of wapens; de vraag of sprake is van toeloop, overlast of (gevoelens van) onveiligheid in de omgeving. Het kan noodzakelijk zijn om die met sluiting van de woning ongedaan te maken. Hierbij kan mede van belang zijn of in de nabije omgeving van de woning in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit; de vraag of op grond van concrete feiten en omstandigheden aannemelijk is dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel als professionele teeltlocatie, handelslocatie, opslaglocatie voor handel elders of omdat toegang tot de woning wordt verschaft aan derden om er te gebruiken. Met de sluiting wordt de woning aan de keten van drugshandel onttrokken;  de vraag of een woning eerder betrokken is geweest bij overtreding van artikel 13b van de Opiumwet en dus sprake is van een situatie van herhaling. Dit kan relevant zijn met het oog op het structureel beëindigen van de overtreding en de effecten ervan en op voorkomen van nieuwe overtredingen. Als de sluiting geschikt en noodzakelijk is moet de burgemeester zich er ook nog van vergewissen dat de sluiting in de gegeven omstandigheden ook evenwichtig is. Evenwichtigheid De voor bewoners nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de doelen die de burgemeester met de sluiting wil bereiken. Deze laatste houden doorgaans verband met de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk acht. Een sluiting met zware nadelige gevolgen voor de bewoners is niet per definitie onevenwichtig. Wel dient de burgemeester een zwaar gewicht toe te kennen aan mogelijk zeer ingrijpende gevolgen, die een inmenging in het recht van artikel 8 EVRM kunnen vormen. In r.o. 11.2 noemt de Afdeling de volgende omstandigheden die van belang zijn bij de beoordeling van de evenwichtigheid: de mate van verwijtbaarheid van de degenen die door de sluiting worden getroffen en in hoeverre aan hen kan worden tegengeworpen dat zij zelf het risico op ingrijpende gevolgen van hun handelen of nalaten hebben genomen; de vraag of de bewoners een bijzondere binding hebben met de woning en wat zijn de gevolgen voor hen van het voor de duur van de sluiting elders moeten verblijven; de aanwezigheid van minderjarige kinderen en de impact van de sluiting op hun welzijn; hoelang de woning gesloten blijft en of de bewoners na de sluiting weer van de woning gebruik kunnen maken. De burgemeester dient zich er bewust van te zijn dat de sluiting van een huurwoning de verhuurder de wettelijke grondslag biedt om de huurovereenkomst buitengerechtelijk te ontbinden. de vraag of de huurder door sluiting van de woning op een zwarte lijst bij een woningcorporatie komt te staan, als gevolg waarvan hij voor een bepaalde duur geen nieuwe sociale huurwoning kan huren in de regio. Als de burgemeester de nadelige gevolgen van een woningsluiting onevenwichtig vindt, moet hij afzien van sluiting. Wel zou in dat geval overwogen kunnen worden om een last onder dwangsom of een waarschuwing op te leggen. Heeft u vragen over het onderwerp dan kunt u contact opnemen met Anke van de Laar ([email protected]) van La Gro of met een van de andere advocaten van het team Overheid.

Op 9 juli 2025 verscheen de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel (ABRvS 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3096) over de uitleg van artikel 5.2, derde lid, van de Wet open overheid (Woo). Deze bepaling uit de Woo, die ziet op de openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in het kader van formele bestuurlijke besluitvorming, roept in de praktijk de nodige vragen op. Wattel is gevraagd een conclusie te nemen over de uitleg van dit artikel, en met name van de termen ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ en ‘tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’. Helaas biedt de conclusie ten aanzien van deze eerste term echter weinig houvast, nu volgens Wattel niet in algemene zin kan worden gezegd wanneer sprake is van formele bestuurlijke besluitvorming. Dit moet van geval tot geval worden beoordeeld, aldus de A-G. Artikel 5.2 van de Woo Artikel 5.2 van de Woo bevat een uitzonderingsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen. Met deze uitzonderingsgrond is beoogd ambtenaren en andere betrokkenen bij intern beraad te beschermen tegen het bekend worden van hun bijdrage, om zo te voorkomen dat zij zich in het interne beraad terughoudend opstellen. Het eerste lid bepaalt dat uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad in beginsel geen informatie wordt verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het tweede lid biedt bestuursorganen de mogelijkheid om deze informatie met het oog op een goede en democratische bestuursvoering toch te verstrekken; in beginsel in niet tot personen herleidbare vorm. Het derde lid bevat vervolgens een uitzondering voor documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door bepaalde bestuursorganen, waaronder de minister, het college van burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van een waterschap. Persoonlijke beleidsopvattingen uit deze documenten dienen altijd openbaar te worden gemaakt, tenzij het kunnen voeren van intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad. Dit derde lid is in het artikel opgenomen om specifieke bestuursorganen te dwingen meer transparant te zijn over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming. De zaak: Nunspeet Aanleiding voor de conclusie van Wattel betreft een zaak waarin het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nunspeet had geweigerd een ambtelijk memo openbaar te maken. Dit memo bevatte een advies over de zienswijzen die waren ingediend over een ontwerpbestemmingsplan, en was voorgelegd aan de wethouder van (onder meer) ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit memo niet alleen was opgesteld ten behoeve van intern beraad, maar ook ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’. Daarom had het college de in dit memo opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar moeten maken, tenzij openbaarmaking het kunnen voeren van intern beraad onevenredig zou schaden, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank had het college onvoldoende gemotiveerd dat dit laatste het geval was. In het hoger beroep tegen deze uitspraak is advocaat-generaal Wattel verzocht een conclusie te nemen over de uitleg van artikel 5.2, derde lid, van de Woo; met name van de termen ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ en ‘tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’. Wat valt er onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’? Wattel stelt dat er niet in algemene zin kan worden gezegd wanneer sprake is van formele bestuurlijke besluitvorming, en weke documenten dus onder artikel 5.2, derde lid, van de Woo vallen. Dit moet van geval tot geval worden beoordeeld. Wel geeft hij aan wanneer daarvan géén sprake is: stukken die (nog) niet bedoeld zijn om te worden voorgelegd aan een bestuursorgaan of ambtsdrager ter ondersteuning van een bestuurlijke keuze, vallen in beginsel buiten de reikwijdte van het derde lid. Hetzelfde geldt voor documenten die ‘nog niet rijp’ zijn; die nog circuleren ‘in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen’ waarin ‘er de ruimte (moet) zijn om gedachten en concepten uit te wisselen’. Onevenredige schade aan het voeren van intern beraad Of openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor formele bestuurlijke besluitvorming het intern beraad onevenredig schaadt, vergt een concrete belangenafweging. Wattel noemt daarbij vier situaties waarin dit zich in elk geval kan voordoen: Belemmering van het goed functioneren van de overheid; Gevaar voor de eenheid van kabinetsbeleid; Betrokkenheid van derden, bijvoorbeeld bij ambtelijke waardering van onderhandelingsposities; Het risico van persoonlijke beschadiging van ambtenaren. Daarnaast merkt Wattel op dat artikel 5.2, derde lid, de toepassing van andere uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 van de Woo niet uitsluit. Ook daar kunnen belangen worden aangetroffen die het belang van intern beraad raken, zoals het belang van het goed functioneren van de overheid (artikel 5.1, tweede lid, onder i) of het voorkomen van onevenredige benadeling (artikel 5.1, vijfde lid). Het beoordelingsschema van Wattel De conclusie bevat ook een beoordelingsschema voor documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dit schema luidt als volgt: Bevat het document persoonlijke beleidsopvattingen? Nee: openbaar maken, tenzij andere uitzonderingsgronden daaraan in de weg staan Ja: is het opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming? Nee: openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen kan geweigerd worden. Ja: openbaar maken in niet tot personen herleidbare vorm tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig geschaad zou worden (of een ander belang bedoeld in artikel 5.1 van de Woo zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarmaking). Toepassing op de zaak In de zaak waarin de conclusie is gevraagd was het ontwerpbestemmingsplan naar aanleiding van het memo van tafel gegaan en was er een herziene versie van het plan opgesteld. Volgens Wattel kwalificeert het memo daarom als een document als bedoeld in artikel 5.2, derde lid, Woo (een ‘fbb-stuk’). De afweging of openbaarmaking van (delen van) het memo desondanks achterwege kan blijven vanwege onevenredige schade aan het intern beraad, laat Wattel over aan de Afdeling. Hij schetst hiervoor twee benaderingen: een principiële, waarbij het goed functioneren van de overheid c.q. het voorkomen van onevenredige benadeling c.q. voorkoming van onevenredige belemmering van intern juridisch beraad zwaarder kan wegen dan het algemene belang van openbaarmaking, en een meer casuïstische, waarbij zwaarder kan wegen dat openbaarmaking juist in dit geval kan bijdragen aan transparantie en herstel van vertrouwen. Wattel spreekt zelf een lichte voorkeur uit voor de eerste benadering. Vervolg Het is nu aan partijen om te reageren op de conclusie. Daarna doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State einduitspraak in de zaak waarin deze conclusie is gevraagd.

In veel beleidsregels over de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet (het Damoclesbeleid) is opgenomen dat de burgemeester bij een eerste overtreding in geval van een bewoonde woning niet overgaat tot sluiting maar volstaat met het geven van een waarschuwing. Deze op beleidsregels gebaseerde waarschuwing is volgens vaste rechtspraak geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. In de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025 was de vraag aan de orde of de waarschuwing in die kwestie met een besluit gelijkgesteld moest worden gesteld. Daarbij blijkt van belang voor welke periode de waarschuwing geldt. Waarschuwing geen besluit In navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018 oordeelde de Afdeling eerder, in zijn uitspraak van 24 oktober 2018, dat een op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwing geen besluit is in de zin van de Awb en dat daartegen geen rechtsmiddel kan worden aangewend. Waarschuwing gelijkgesteld met besluit? In de hiervoor bedoelde conclusie heeft Widdershoven echter ook betoogd dat op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen in bepaalde situaties voor wat betreft de rechtsbescherming wel met een besluit gelijk moeten worden gesteld. Dat is het geval als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Dat is onder meer zo als de periode waarin de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is dat een belanghebbende, gelet op de aan de orde zijnde overtreding, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie (het besluit volgend op de waarschuwing) de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Volgens Widdershoven moet voor deze waarschuwingen een maximale termijn van (als regel) twee jaar gelden om bewijsnood te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid. In de uitspraak van 26 maart 2025 neemt de Afdeling deze vuistregel over. De Afdeling overweegt dat er bij waarschuwingen met een maximale termijn van twee jaar in beginsel vanuit mag worden gegaan dat de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet wordt aangetast. Maximale termijn twee jaar Vervolgens onderzoekt de Afdeling wat in het onderhavige geval de negatieve gevolgen van de waarschuwing zijn. De Afdeling stelt vast dat de negatieve gevolgen van de waarschuwing in dit geval inhouden dat er bij een volgende overtreding van artikel 13b van de Opiumwet sprake is van recidive en de burgemeester in overeenstemming met de beleidsregel dan in beginsel over zal gaan tot het sluiten van de woning als er eerder een waarschuwing is gegeven. Uit de uitspraak blijkt dat de burgemeester ‘in de loop van de procedure heeft toegelicht’ dat de waarschuwing voor een periode van twee jaar geldt, zodat de negatieve gevolgen voor appellant zich gedurende twee jaar kunnen voordoen. De Afdeling acht het enkele feit dat gedurende twee jaar niet bij de bestuursrechter kan worden opgekomen tegen een waarschuwing, niet onevenredig bezwarend. Als de burgemeester binnen een periode van twee jaar overgaat tot sluiting van de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet en daaraan mede de eerdere waarschuwing ten grondslag legt, kunnen de bezwaren tegen de waarschuwing dan alsnog aan de orde komen. De Afdeling acht een periode van twee jaar in het algemeen niet zo lang dat de waarschuwing bestuursrechtelijk niet meer effectief bestreden kan worden. Appellant had aangevoerd dat zijn geheugen met het verstrijken van de tijd minder wordt en dat de burgemeester na verloop van tijd minder betrouwbare of geen aanvullende verklaringen bij de politie kan opvragen. De Afdeling acht dat onvoldoende omdat appellant zijn ervaringen, bevindingen en overige bewijsmiddelen waarover hij zou kunnen beschikken immers kan vastleggen en bewaren, zodat hij die in de toekomst naar voren kan brengen in een eventuele bestuursrechtelijke procedure. Ook was appellant het niet eens met de inhoud van de bestuurlijke rapportage. Daarover overweegt de Afdeling dat de burgemeester dit in zijn besluitvorming moet betrekken als dit wordt aangevoerd in een eventuele procedure en de burgemeester vindt dat er aanleiding bestaat om te twijfelen aan de bevindingen uit de bestuurlijke rapportage. Conclusie De Afdeling ziet in hetgeen in deze zaak is aangevoerd, geen aanleiding om af te wijken van de vuistregel dat bij waarschuwingen met een maximale termijn van twee jaar in beginsel vanuit mag worden gegaan dat de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet wordt aangetast. Uit de uitspraak kan worden opgemaakt dat burgemeesters er verstandig aan doen om bij het opleggen van een waarschuwing op grond van hun Damoclesbeleid, op te nemen gedurende welke periode de waarschuwing geldt en deze periode niet langer te laten zijn dan twee jaar. Vragen? Heeft u als gemeente vragen over het onderwerp dan kunt u contact opnemen met Anke van de Laar ([email protected]) van La Gro of met een van de andere advocaten van het team Overheid.