Op 25 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:823) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over de omzetting van ligplaatsvergunningen in Amsterdam van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Hierin wordt ingegaan op de grondslag van deze besluiten en de op grond van de Dienstenrichtlijn benodigde motivering van deze besluiten.
Achtergrond: relatie met de uitspraak van 25 september 2024 over exploitatievergunningen
De uitspraak hangt nauw samen met de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3732) en de daaraan voorafgaande uitspraken van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2488) en 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:160). Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam had destijds een maximumaantal exploitatievergunningen voor passagiersvervoer over de Amsterdamse binnenwateren vastgesteld op 550 en de eerder voor onbepaalde tijd verleende exploitatievergunningen gewijzigd naar bepaalde tijd.
Het college beriep zich daarbij op de Dienstenrichtlijn: als het aantal vergunningen door een dwingende reden van algemeen belang wordt beperkt, mag een vergunning niet voor onbepaalde duur worden verleend. De Afdeling oordeelde dat het college in beginsel bevoegd was om volumebeleid vast te stellen en vergunningen te wijzigen ter uitvoering van de Dienstenrichtlijn, maar dat de invulling en motivering van het volumebeleid tekortschoten. Met name was onvoldoende gemotiveerd dat het beleid geschikt en noodzakelijk was in het licht van de Dienstenrichtlijn. De hoger beroepen waren daarom gegrond; gevolg was dat de exploitatievergunningen weer voor onbepaalde tijd golden. Na deze uitspraak kondigde het college een vergunningenstop af voor nieuwe exploitatievergunningen.
Uitspraak van 25 februari 2026: ligplaatsvergunningen
De uitspraak van 25 februari 2026 ligt in het verlengde hiervan. Naast de exploitatievergunningen heeft het college ook de ligplaatsvergunningen die voor onbepaalde tijd zijn verleend, gewijzigd naar ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd.
Het college heeft zich bij de wijzigingsbesluiten gebaseerd op de Verordening op het binnenwater (hierna: Vob). Hierin is geregeld dat het college een vergunning kan wijzigen, onder meer op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten (art. 2.2.6 lid 1 onder b Vob). In de bijbehorende beleidsregels is opgenomen dat alleen ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen met een exploitatievergunning voor bepaalde tijd worden gewijzigd, en dat de einddatum aansluit bij de looptijd van die exploitatievergunning.
Grondslag om de exploitatievergunningen te wijzigen
Op het moment dat het college het besluit op het bezwaar nam, had het college de exploitatievergunningen van de passagiersvaartuigen gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Maar door de Afdelingsuitspraak van 25 september 2024 gelden die exploitatievergunningen voor deze partijen weer als exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd. Daarmee kan die wijziging niet worden aangemerkt als een relevante “verandering van omstandigheden of inzichten”, nu de wijziging immers niet meer geldt. Ook is daarmee niet voldaan aan de beleidsregels, omdat het geen exploitatievergunningen voor bepaalde tijd meer betreft. De wijziging van de ligplaatsvergunningen kan daarmee niet leiden tot wijziging van de exploitatievergunningen op grond van artikel 2.2.6 lid 1 onder b Vob.
Het college heeft daarnaast betoogd dat er een verandering in omstandigheden en inzichten bestaat omdat een ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is en de Dienstenrichtlijn verplicht tot het wijzigen van de ligplaatsvergunningen in een vergunning voor bepaalde tijd. De Afdeling oordeelt dat onduidelijk is waarom dit onder gewijzigde omstandigheden en inzichten valt. Ook dit kan daarom niet leiden tot wijziging van de ligplaatsvergunningen op grond van artikel 2.2.6 lid 1 onder b Vob. De Afdeling overweegt hiertoe dat in de Vob ook een expliciete grondslag was opgenomen om een vergunning te wijzigen als dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen. Uit de toelichting blijkt dat hiermee expliciet ook de Dienstenwet en -richtlijn worden bedoeld. Daarom had het college voor deze grondslag moeten kiezen om de ligplaatsvergunningen te wijzigen als het daaraan de Dienstenrichtlijn ten grondslag wilde leggen en niet voor de grondslag die ziet op verandering van omstandigheden of inzichten.
Dienstenrichtlijn
Tot slot oordeelt de Afdeling anders dan de rechtbank dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Het verbod om zonder ligplaatsvergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen (art. 2.3.6 Vob) ziet naar zijn aard op dienstverrichters en niet op particulieren. De vergunningsvoorwaarden verschillen bovendien van die voor woonboten en pleziervaartuigen; zo vereist art. 2.3.6 lid 5 Vob dat de activiteiten watergebonden zijn en dat benodigde andere vergunningen zijn verleend. Dit betekent dat het college bij een beslissing op een aanvraag om een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig de Dienstenrichtlijn moet toepassen.
Het college heeft dat niet gedaan. Het is niet duidelijk geworden waarom het aantal ligplaatsen het maximum vormt en waarom het college niet meer ligplaatsen ter beschikking kan stellen of kan realiseren. Dit moet in het licht van de Dienstenrichtlijn worden gemotiveerd en dat is niet gebeurd. Verder blijkt uit de motivering van het college niet of onvoldoende waarom de wijziging van het beleid over de ligplaatsvergunningen geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is om het stedelijk milieu te beschermen en het binnenwater te ordenen. Gelet hierop moet het college in een nieuw besluit ingaan op de vraag waarom de wijzigingsbesluiten al dan niet in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn.
De Afdeling verklaart het hoger beroep dan ook gegrond, vernietigt de rechtbankuitspraak en het besluit op bezwaar, en draagt het college op om binnen 18 weken een nieuw besluit te nemen.
Conclusie
Op grond van artikel 11 van de Dienstenrichtlijn heeft een aan een dienstverrichter verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar het aantal beschikbare vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang. Als sprake is van dergelijke dwingende redenen van algemeen belang, moet vervolgens worden gemotiveerd waarom de maatregelen geschikt en noodzakelijk zijn. Kort gezegd blijkt uit de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling hoe belangrijk het is dat een bestuursorgaan per stap goed motiveert dat en waarom hiervan sprake is.
Heeft u vragen over welke omstandigheden als dwingende redenen van algemeen belang kunnen worden beschouwd en over de motivering van de geschiktheid en noodzakelijkheid van de maatregelen? Wij denken graag met u mee. U kunt contact op nemen met Coline Norde, Annelot van der Spek of één van de andere specialisten van ons team Bestuursrecht.
