Coline Norde

Op 30 april 2025 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan die inzicht biedt in hoe de omgevingsrechtelijke praktijk er de komende jaren uit zal zien (ECLI:NL:RVS:2025:1928). De uitspraak betreft een besluit tot wijziging van het Omgevingsplan van de gemeente Amsterdam en biedt een voorbeeld van de uitdagingen waar alle gemeenten in Nederland mee te maken krijgen. Gemeenten hebben namelijk tot eind 2031 de tijd om de regels van de zogenoemde bruidsschat te laten vervallen en het tijdelijke deel van het omgevingsplan om te zetten naar het nieuwe definitieve omgevingsplan. Waar gaat de uitspraak over? Vanaf 1 januari 2024 bestaat het omgevingsplan van gemeenten uit een tijdelijk deel, ook wel het omgevingsplan van rechtswege genoemd. Dit tijdelijke deel bevat onder andere geldende bestemmingsplannen en de zogenoemde bruidsschat, een verzameling regels die automatisch onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan. Met de invoering van de Omgevingswet zijn bepaalde regels van het Rijk overgedragen aan gemeenten. Om gemeenten de tijd te geven deze regels goed te verwerken, zijn deze bepalingen voorlopig opgenomen in de bruidsschat. Deze bruidsschat staat in hoofdstuk 22 van het omgevingsplan van elke gemeente. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet hebben gemeenten de bevoegdheid om deze regels binnen hun omgevingsplan aan te passen. In de uitspraak van de Afdeling gaat het om het “Wijzigingsbesluit Omgevingsplan gemeente Amsterdam: Basisregeling”. Met dit besluit wordt voorzien in een eerste wijziging van het Omgevingsplan van de gemeente Amsterdam. Enerzijds worden een aantal regels uit de bruidsschat, al dan niet gewijzigd, verplaatst naar andere hoofdstukken in het Omgevingsplan. Anderzijds wordt een groot aantal regels opgenomen in het nieuwe deel van het Omgevingsplan, waarmee de komende jaren bestaande bestemmingsplannen en andere ruimtelijke besluiten kunnen worden vervangen. Hoe ziet het wijzigingsbesluit eruit? Opmerkelijk is de structuur die de gemeente Amsterdam voor dit besluit heeft gekozen. Voor de regels in het nieuwe deel moet onderscheid worden gemaakt tussen ruimtelijke regels die met het besluit tot wijziging direct overal zijn gaan gelden en ruimtelijke regels die nog nergens van toepassing zijn. De ruimtelijke regels die nog nergens van toepassing zijn, hebben een geografisch werkingsgebied van slechts een vierkante millimeter in het IJmeer. Dit betekent in feite dat deze regels nog nergens gelden. Het voordeel hiervan is dat deze regels, die geschikt zijn voor herhaalde toepassing, kunnenworden gebruikt om de vele honderden ruimtelijke plannen in Amsterdam te vervangen. Om deze regels in de toekomst op een andere locatie te laten gelden, hoeft bij toekomstige besluiten tot wijziging van het Omgevingsplan alleen het geografisch werkingsgebied ervan te worden aangepast. Ook voor de ruimtelijke regels die direct overal zijn gaan gelden, is iets opmerkelijks te constateren. Het komt voor dat een bestemmingsplan regels bevat over hetzelfde onderwerp als de nieuwe ruimtelijke regels, wat kan leiden tot tegenstrijdigheden. In verschillende artikelen van het Omgevingsplan wordt daarom verwezen naar het begrip ‘ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan’, waarmee met name een bestemmingsplan wordt bedoeld. Deze besluiten blijven deel uitmaken van het tijdelijke deel totdat ze door nieuwe regels worden vervangen via een besluit tot wijziging van het Omgevingsplan. In het Omgevingsplan wordt vervolgens aangegeven dat dit deel nog geldt met de aanduiding ‘ruimtelijk plan tijdelijk deel nog niet vervallen’. Indien dat het geval is, wordt in het Omgevingsplan verduidelijkt wat de situatie is: zo kan het nieuwe deel niet van toepassing zijn, of wordt er een voorrangsregeling opgenomen. Er zijn ook regels en regelonderdelen waarvan is bepaald dat de daarin opgenomen regels uitsluitend gelden ter plaatse van de aanduiding ‘ruimtelijk plan tijdelijk deel vervallen’. Wat oordeelt de Afdeling? Het beroep van appellant in de zaak bij de Afdeling richtte zich op de vrees voor nadelige gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van zijn panden als gevolg van de wijziging van het Omgevingsplan. De Afdeling stelt vast dat aan de betreffende panden de aanduiding ‘ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen’ is toegekend. Uit de planregels volgt dat de planregel waar de vrees van appellant uit voortkomt, ter plaatse van de aanduiding ‘ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen’, niet van toepassing is. Nu de planregel niet van toepassing is, kan appellant hier ook geen beperkingen van ondervinden. Daarnaast wordt ingegaan op een andere bijzondere constructie. Appellant wijst op een planregel met betrekking tot parkeren, die in beginsel van toepassing is op zijn panden. Er is echter ook een voorrangsbepaling opgenomen in het Omgevingsplan. Deze bepaalt dat, indien de geldende bestemmingsplannen verwijzen naar gemeentelijke parkeernormen die afwijken van de normen in het Omgevingsplan, de normen uit de bestemmingsplannen blijven gelden. Pas wanneer de aanduiding ‘ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen’ wordt verwijderd voor de betreffende panden, zullen de normen uit het Omgevingsplan van toepassing worden. Dit kan alleen met een wijziging van het Omgevingsplan, waartegen door appellant beroep kan worden aangetekend. Het beroep van appellant wordt daarmee ongegrond verklaard en het bestreden besluit blijft in stand. Conclusie Dit wijzigingsbesluit illustreert hoe gemeenten stapsgewijs kunnen toewerken naar een volledig geharmoniseerd omgevingsplan, een proces dat uiterlijk in 2031 voltooid moet zijn. Tegelijkertijd laat de uitspraak zien dat dit proces juridisch en inhoudelijk complex kan zijn. Heeft u vragen over deze uitspraak of advies nodig bij het omzetten van het omgevingsplan? Neem gerust contact op met Coline Norde of één van onze andere specialisten van team Bestuursrecht!

Voor het bepalen van de parkeerbehoefte van een bouwplan geldt in beginsel dat parkeerbehoefte van de bestaande situatie in mindering wordt gebracht op de parkeerbehoefte van de nieuwe situatie. Dit wordt ook wel salderen genoemd. In de uitspraak van 26 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1313) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat ook wanneer het parkeerbeleid van de gemeente salderen niet expliciet toestaat of zelfs uitsluit, bij het bepalen van de parkeerbehoefte alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan ten opzichte van de bestaande parkeerbehoefte. Hierna ga ik nader in op de aspecten die relevant zijn voor het salderen bij parkeren. Bestaand parkeertekort blijft buiten beschouwing Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten bij saldering van parkeerbehoefte. Dit houdt in dat alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de behoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte van de bestaande situatie. Objectieve vaststelling bestaande parkeerbehoefte nodig De bestaande parkeerbehoefte moet voor saldering in zekere mate objectief kunnen worden vastgesteld. Dit kan bijvoorbeeld door middel van eerdere vergunningen, maar ook door andere feiten en omstandigheden. Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2189). In dat concrete geval werd de parkeerbehoefte van de bestaande situatie vastgesteld op basis van het bedrijfsvloeroppervlak en de geldende parkeernorm.   Leegstand niet relevant voor salderen In de uitspraak van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1574) heeft de Afdeling expliciet overwogen dat leegstand van een pand gedurende een zekere periode niet relevant is voor de vraag of gesaldeerd kan worden. Dit betekent dat een pand dat al enige tijd leegstaat nog steeds een parkeerbehoefte kan hebben die in mindering kan worden gebracht op de parkeerbehoefte van een nieuw bouwplan. Uiteraard geldt ook bij leegstand dat de parkeerbehoefte van de vorige functie objectief moet kunnen worden vastgesteld. Invloed parkeerbeleid Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025 blijkt dat ook wanneer het parkeerbeleid van de gemeente salderen niet expliciet toestaat of zelfs uitsluit, bij het bepalen van de parkeerbehoefte alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan ten opzichte van de bestaande parkeerbehoefte. Dit behoeft echter nog niet te betekenen dat het parkeerbeleid geen enkele invloed op de mogelijkheden van salderen kan hebben. Uit de uitspraak van 15 mei 2019 lijkt te volgen dat in parkeerbeleid grenzen kunnen worden gesteld in geval van salderen bij leegstand, bijvoorbeeld door daarin op te nemen dat bij leegstand langer dan drie jaar niet meer gesaldeerd mag worden. Piekmoment In de uitspraak van 26 maart 2025 heeft de Afdeling voorts overwogen dat er bij salderen eveneens moet worden bezien of de bestaande parkeerbehoefte niet op hetzelfde moment van de dag ontstaat als de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie. Naar mijn mening geldt dit met name in de gevallen dat niet op eigenterrein in de parkeerbehoefte wordt voorzien. Contact Heeft u vragen over het berekenen van de parkeerbehoefte bij omgevingsvergunningen of in het kader van het wijzigen van het Omgevingsplan? Neem dan contact op met Coline Norde of één van onze andere specialisten van team Bestuursrecht.

Op 2 april 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2025:1475) over het handhavend optreden door middel van een last onder bestuursdwang wanneer een rijksmonument niet wordt onderhouden, waardoor het voortbestaan van het monument in gevaar komt. Deze last kan niet worden gebaseerd op de Erfgoedwet, maar wel op de Wabo. Voorts kan de last verder strekken dan alleen het wind- en water dichtmaken van het monument. De kosten van bestuursdwang kunnen zowel verhaald worden op de huidige eigenaar als op de voormalig eigenaar. Ons kantoor stond de gemeente Wassenaar bij in deze procedure inzake rijksmonument Ivicke. In deze blog leest u meer over de wettelijke basis van de last, de reikwijdte van de last en het kostenverhaal. Tot slot wordt stilgestaan bij de wettelijke basis onder de Omgevingswet en het belang van deze uitspraak onder de Omgevingswet. Wettelijke basis Het college van burgemeester en wethouders had de last onder bestuursdwang gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de Monumentwet 1988, in samenhang bezien met artikel 10.18 van de Erfgoedwet, en op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 (zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet) staat dat het verboden is om een beschermd monument te beschadigen of te vernielen. Met artikel 10.18 van de Erfgoedwet is aan voornoemd artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 toegevoegd: “, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is,”. De Afdeling komt tot de conclusie dat de instandhoudingsplicht die met artikel 10.18 van de Erfgoedwet aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentwet 1988 is toegevoegd niet in werking is getreden. In artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet staat namelijk dat artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals dit luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, van kracht blijft. De instandhoudingplicht stond voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet echter niet in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. Dat het de bedoeling van de wetgever was om aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 een instandhoudingsplicht toe te voegen die zou gelden tot het moment dat de Omgevingswet in werking zou treden, maakt dit niet anders. Het college kon de instandhoudingsplicht dan ook niet aan de last ten grondslag leggen. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een beschermd monument te slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen, herstellen, gebruiken of laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.   De Afdeling oordeelt dat het college de last onder bestuursdwang wel kon baseren op artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo. Hiertoe heeft de Afdeling overwogen dat (ook) in strijd met dit artikel wordt gehandeld, wanneer door het nalaten het voortbestaan van een monument in gevaar komt. Uit rapporten van de Monumentwacht blijkt dat door achterstallig onderhoud sprake was van lekkages, wat onder meer heeft geleid tot houtrot- en zwamaantastingen in het rijksmonument. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Reikwijdte last De Afdeling oordeelt dat de last verder kan strekken dan alleen het wind- en water dichtmaken van het monument. Voors oordeelt de Afdeling dat de 24 door het college gelaste herstelmaatregelen niet verder strekken dan nodig is om de overtreding te beëindigen en dat de last niet onevenredig is. Daarnaast kon gelet op de urgentie van de werkzaamheden niet worden gewacht op de door de (voormalig)eigenaar gewenste herontwikkeling, aangezien daarover op korte termijn geen duidelijkheid te verwachten was. Kostenverhaal In het besluit tot opleggen van de last was op grond van artikel 5.18 van de Wabo opgenomen dat deze mede geldt jegens de rechtsopvolger van degene aan wie het besluit is opgelegd alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger. Hangende de bezwaarprocedure was het rijksmonument verkocht. Het college heeft de kosten voor de uitvoering van de bestuursdwang zowel behaald op de voormalig als op de huidig eigenaar. De Afdeling is van oordeel dat het college dit kon doen. Hiertoe heeft de Afdeling overwogen dat in artikel 5.18 van de Wabo niet is bepaald dat het niet meer mogelijk zou zijn de kosten te verhalen op de oorspronkelijk overtreder. Artikel 5.18 van de Wabo bepaalt dat het handhavingsbesluit mede geldt ten aanzien van de rechtsopvolger. Dat betekent dat het handhavingsbesluit ten aanzien van de oorspronkelijk overtreder zijn gelding behoudt en dat het bestuursorgaan de kosten van de tenuitvoerlegging kan verhalen op zowel de overtreder als zijn rechtsopvolger. Dat is ook het geval als de tenuitvoerlegging van de bestuursdwang plaatsvindt na de rechtsopvolging, aangezien het voor het verhalen van de kosten niet relevant is of hij het in zijn macht heeft de overtreding te (doen) beëindigen. Omgevingswet Op de hiervoor besproken last was nog het wettelijk kader van toepassing dat gold voordat de Omgevingswet per 1 januari 2024 in werking is getreden. Sindsdien staat de instandhoudingsplicht in artikel 13.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Anders dan artikel 10.18 van de Erfgoedwet, zien wij geen aanleiding voor het oordeel dat dit artikel van het Bal niet inwerking zou zijn getreden. Thans kan een last als de onderhavige derhalve ook worden gebaseerd op de instandhoudingsplicht. Het oude artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo staat in artikel 5.1 van de Omgevingswet. Op grond van 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een rijksmonumentenactiviteit te verrichten. In bijlage A bij de Omgevingswet wordt een rijksmonumentenactiviteit gedefinieerd als een activiteit inhoudende het slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Ook dit artikel zou aan een last als de onderhavige ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarnaast blijft voornoemde uitspraak van de Afdeling ook onder de Omgevingswet van groot belang, omdat deze uitspraak inzicht biedt in de reikwijdte van een dergelijke last. Contact Heeft u vragen over wat wel/niet/wanneer gelast kan worden indien een rijksmonument niet goed wordt onderhouden? Of andere vragen op het gebied van handhaving of kostenverhaal?  Neem dan contact op met Coline Norde of één van onze andere specialisten van team Bestuursrecht.

In omgevingsrechtelijke zaken bestaat veelal discussie over de vraag of in de benodigde parkeerbehoefte wordt voorzien. In haar annotatie voor de STAB gaat mr. Coline Norde in op de vraag wanneer de mogelijkheid tot salderen bestaat, dus in welke gevallen een bestaand tekort aan parkeerplaatsen in mindering kan worden gebracht op de parkeerbehoefte van het bouwplan. Daarnaast staat zij kort stil bij het hanteren van CROW-normen met een bandbreedte en de vraag of het realiseren van parkeerplaatsen in strijd met de bestemming is. Casus In de uitspraak van 6 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2189) was de vraag aan de orde of in de benodigde parkeerbehoefte werd voorzien. Het college van burgemeester en wethouders van Cranendock had geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een supermarkt met woning. Volgens het college werd onder meer niet voldaan aan de geldende parkeernormen. In dit verband had het college opgemerkt dat het bestaande parkeertekort te onduidelijk was om te kunnen salderen. Daarnaast was het realiseren van de parkeerplaatsen ten behoeve van de supermarkt binnen de bestemming ‘Wonen’, zonder de functieaanduiding ‘detailhandel’, naar de mening van het college in strijd met de bestemming. CROW-normen In de betreffende planregels was opgenomen dat bij het berekenen van de parkeerbehoefte de parkeernormen uit de CROW-publicatie 317 (kencijfers parkeren en verkeersgeneratie, oktober 2012) in acht diende te worden genomen. Deze parkeernormen geven voor een supermarkt een bandbreedte aan van tussen de 6,5 en 8,5 parkeerplaatsen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlakte (bvo). De Afdeling overweegt conform haar vaste jurisprudentie dat in het geval de CROW-publicatie 317 voorziet in een bandbreedte, een nadere beslissing van het college over de toe te passen parkeernorm in het concrete geval noodzakelijk is. Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2851) heeft overwogen, dient het college bij de beoordeling van de aanvraag – op basis van het bouwplan en met inachtneming van de betreffende planregel, zo nodig aan de hand van beleidsregels – gemotiveerd te bepalen welke parkeernorm moet worden toegepast. Het college is derhalve niet gehouden de minimumparkeernorm te hanteren. Een dergelijke planregel is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de rechtszekerheid of met artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In de onderhavige casus had het college de gemiddelde parkeernorm van 7,5 parkeerplaatsen per 100 m² bvo gehanteerd. Daarbij heeft het college verwezen naar het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan 2016, waarin staat dat de parkeereis wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde kencijferbenadering volgens het CROW. Daarnaast had het college gemotiveerd dat de buiten het centrum nabij de Belgische grens geplande supermarkt door bezoekers veelal met de auto zal worden bezocht. Gelet hierop kon de minimale parkeernorm volgens het college niet worden gehanteerd, te meer nu ter plaatse al een hoge parkeerdruk aanwezig was. Zowel de rechtbank als de Afdeling hebben het college hierin gevolgd. Salderen Ten aanzien van het salderen heeft de Afdeling overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat alleen rekening moet worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte van het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant. Wel moet de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief kunnen worden vastgesteld. In de onderhavige casus stond op het perceel een kringloopwinkel. Naar de mening van het college was het bestaande parkeertekort te onduidelijk om te kunnen salderen. Hiertoe had het college aangevoerd dat het bestaande parkeertekort in het verleden niet door middel van de verlening van vergunningen objectief was vastgesteld. Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2755) heeft overwogen, hoeft bij de voorwaarde dat de bestaande parkeerbehoefte in zeker mate objectief moet kunnen worden vastgesteld niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie. Ook op basis van andere feiten en omstandigheden kan een zekere mate van objectieve vaststelling mogelijk zijn. In de onderhavige casus had de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht, op basis van het door het college vermelde bedrijfsvloeroppervlakte van de kringloopwinkel en de hiervoor geldende parkeernorm, de parkeerbehoefte van de kringloopwinkel vastgesteld op 46 parkeerplaatsen. Er waren 18 parkeerplaatsen aanwezig, zodat sprake was van een bestaand tekort van 28. Dit bestaande parkeertekort moest buiten beschouwing blijven en kon derhalve op de parkeerbehoefte van de supermarkt in mindering worden gebracht. De Afdeling heeft het college derhalve niet gevolgd in zijn standpunt dat het bestaande parkeertekort te onduidelijk was om te kunnen salderen. Ook in de tussenuitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV8044) was de vraag aan de orde of sprake was van een bestaand parkeertekort. Het betrof de vergunningverlening voor de bouw van een moskee in een te slopen voormalige fabriekshal. Deze fabriekshal werd tot medio 2006 reeds gebruikt als moskee. Het college had zich op het standpunt gesteld dat alleen behoefde te worden voorzien in de toename van de bestaande parkeerbehoefte. De Afdeling oordeelde evenwel dat voor verrekening van de parkeerbehoefte van de tot medio 2006 als moskee gebruikte fabriekshal met die van het bouwplan geen plaats is. Naar het oordeel van de Afdeling had geen objectieve vaststelling van de bestaande parkeerbehoefte plaatsgevonden, nu partijen van mening verschilden over welk oppervlakte van de fabriekshal als moskee werd gebruikt en door hoeveel personen deze oppervlakte werd gebruikt. De omvang van de gebedsruimte in de voormalige fabriekshal was ook nooit geïnventariseerd. Daarnaast was tegen het gebruik van de voormalige fabriekshal als moskee handhavend opgetreden, omdat sprake was van een brandonveilige situatie, waarna dit gebruik reeds in 2006 was beëindigd. Nu onduidelijkheid bestond over de parkeerbehoefte vanwege het gebruik van de fabriekshal als moskee en dit gebruik voorts sinds medio 2006 was beëindigd, kon naar het oordeel van de Afdeling niet van vervangende nieuwbouw worden gesproken. In de einduitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5126) is deze overweging uit de tussenuitspraak herhaald. Op basis van deze uitspraak is geruime tijd gedacht dat leegstand van het pand gedurende een zekere periode wel relevant is voor de vraag of sprake is van vervangende nieuwbouw. In de uitspraak van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1574) heeft de Afdeling echter expliciet overwogen dat uit deze uitspraak van 5 december 2012 niet volgt dat geen parkeerbehoefte kan worden toegekend aan een gebouw dat al een tijd leegstaat. Dit wordt bevestigd in de onderhavige uitspraak van 6 oktober 2021. In voornoemde uitspraak van 15 mei 2019 overweegt de Afdeling voorts dat in de bouwverordening niet was bepaald dat verrekening tussen de nieuwe en de oude situatie in deze situatie niet mogelijk was. Zoals bekend hebben stedenbouwkundige bepalingen uit de bouwverordening per 29 november 2014 hun gelding verloren en wordt de verplichting om in de benodigde parkeerbehoefte te voorzien sindsdien in het bestemmingsplan geregeld, waarbij kan worden verwezen naar (dynamisch) parkeerbeleid. Voornoemde overweging van de Afdeling lijkt erop te duiden dat het mogelijk is om in het bestemmingsplan en/of parkeerbeleid de mogelijkheid van verrekening uit te sluiten, bijvoorbeeld bij langdurige leegstand. Mocht dit niet zijn uitgesloten, dan blijft de hoofdregel gelden dat leegstand gedurende een periode niet relevant is voor de vraag of gesaldeerd kan worden. Daarnaast is in het kader van salderen van belang of op eigen terrein in de bestaande parkeerbehoefte wordt voorzien. In de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2924) heeft de Afdeling overwogen dat ter bepaling van het bestaande tekort aan parkeerplaatsen het aantal parkeerplaatsen in acht dient te worden genomen dat objectief bezien, en met inachtneming van de afmetingen uit de bouwverordening zoals die golden ten tijde van de oorspronkelijke situatie, op het eigen terrein kon worden gerealiseerd. In de uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2005) heeft de Afdeling overwogen dat hieruit volgt dat geen rekening behoeft te worden gehouden met de mogelijkheid van de aanleg van extra parkeerplaatsen op gronden die als tuin werden gebruikt. In een andere uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1995) was naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het betreffende terrein niet als parkeerterrein bij de bestaande winkel werd gebruikt en dat in de bestaande parkeerbehoefte volledig moest worden voorzien in de openbare ruimte. Dit betekende dat bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van het betreffende bouwplan de gehele bestaande parkeerbehoefte als bestaand tekort buiten beschouwing mocht blijven. Bestemming Tot slot bestond in de uitspraak van 6 oktober 2021 verschil van mening over de vraag of de parkeerplaatsen pasten binnen de bestemming. Volgens de planregels waren de als ‘Wonen’ bestemde gronden bestemd voor ‘wonen’ en ter plaatse van de functieaanduiding ‘detailhandel’ voor detailhandel. De bij de supermarkt behorende parkeerplaatsen waren niet binnen laatstgenoemde functieduiding gelegen. Gelet hierop was het college van mening dat de parkeerplaatsen in strijd met de bestemming waren. Temeer nu de ruimtelijke uitstraling van parkeren ten behoeve van een supermarkt wezenlijk verschilt van parkeren ten behoeve van een woonbestemming. De Afdeling overweegt dat uitsluitend de redactie en de systematiek van de planregel moet worden betrokken bij het oordeel of daarin al dan niet onderscheid wordt gemaakt tussen het parkeren ten behoeve van de hoofdbestemming en ten behoeve van de gebruiksfunctie volgens de functieaanduidingen. De vraag of de aard van de gebruiksfunctie in meer of mindere mate passend is bij de woonbestemming, is hierbij niet relevant. In de betreffende casus was in de planregels geen onderscheid gemaakt tussen het parkeren ten behoeve van het wonen en parkeren ten behoeve van detailhandel, zodat de bij de supermarkt behorende parkeerplaatsen ook waren toegestaan buiten de functieaanduiding ‘detailhandel’. Conclusie Het is niet in strijd met de rechtszekerheid om in een planregel te verwijzen naar CROW-normen met een bandbreedte. Wel is dan in het concrete geval een nadere beslissing van het college vereist over de toe te passen parkeernorm. Voorts moet met de bestaande parkeerbehoefte rekening worden gehouden indien deze in zekere mate objectief kan worden vastgesteld. Leegstand van het pand gedurende een zekere periode is daarbij niet relevant. Wel lijkt het mogelijk om in het bestemmingsplan en/of parkeerbeleid de mogelijkheid van verrekening bij bijvoorbeeld langdurige leegstand uit te sluiten. Daarnaast is in het kader van salderen van belang of op eigen terrein in de bestaande parkeerbehoefte werd voorzien. Tot slot is voor de vraag of parkeerplaatsen al dan niet in strijd zijn met de bestemming uitsluitend de redactie en de systematiek van de planregel bepalend. Contact Heeft u vragen over parkeren? Of andere vragen met betrekking tot het bestuurs- en omgevingsrecht? Neem dan contact op met Coline Norde of Hans Turenhout.   Annotatie mr. C.H. Norde Annotatie bij ABRvS 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2189 (OGR-2021-2037)

Sinds de twee uitspraken van 9 februari 2022 hanteert de Afdeling bestuursrechtspraak alleen nog voor omgevingsrechtelijke zaken een grondentrechter tussen beroep en hoger beroep. In haar annotatie voor STAB gaat mr. Coline Norde in op de vraag of voldoende duidelijk is wanneer de grondentrechter geldt. Hoe was het? Tot aan de uitspraken van 9 februari 2022 oordeelde de Afdeling dat een voor het eerst in hoger beroep aangevoerde grond buiten beschouwing moet blijven, als de belanghebbende die grond redelijkerwijs al bij de rechtbank naar voren had kunnen brengen. Dit wordt de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep genoemd. Deze grondentrechter werd niet toegepast door de andere hoogste bestuursrechters, zijnde de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Hoge Raad in belastingzaken. Hoe is het nu? Ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming, heeft de Afdeling in de uitspraken van 9 februari 2022 aanleiding gezien om de grondentrechter te verlaten voor het merendeel van de hogerberoepszaken. Dit betekent derhalve dat in deze zaken voor het eerst in hoger beroep nieuwe gronden mogen worden aangevoerd. Overigens zijn deze mogelijkheden niet onbeperkt, hetgeen evenmin bij de andere hoogste bestuursrechters het geval is. Zo zullen gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven, buiten beschouwing worden gelaten als zij in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd. Voorts kan op een gegeven instemming met een door de rechtbank in beroep gekozen werkwijze niet in hoger beroep worden teruggekomen. Tot slot kan het in een later stadium aanvoeren van aanvullende gronden afstuiten op de eisen van de goede procesorde. Nieuwe gronden in hoger beroep zullen niet worden toegelaten, indien de andere partij(en) te weinig tijd resteert om zich daarover inhoudelijk uit te laten, of als in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld. Dit zal evenmin gebeuren als inhoudelijke bespreking van de in een (te) laat stadium naar voren gebrachte gronden leidt tot aanhouding van de zaak, met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partijen en een goede rechtspleging. Bij de beoordeling van de goede procesorde speelt de procespositie van de overige partijen derhalve een rol. Uitzondering omgevingsrechtelijke zaken Met name vanwege deze positie van derden-belanghebbenden heeft de Afdeling ervoor gekozen om in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter wel te blijven hanteren. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken, waarin veelal sprake is van tweepartijengeschillen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor die derde is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij(en) die hoger beroep instelt c.q. instellen, maar ook over de (proces)positie van de overige partijen, waaronder vergunninghouders en verzoekers om handhaving. Daar komt bij dat het in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen, zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met een korte wettelijke afdoeningstermijn, waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend. Overigens onderkent de Afdeling dat ook in zaken buiten het omgevingsrecht belangen van derden (kunnen) zijn betrokken. Als voorbeelden noemt de Afdeling subsidiezaken, zaken over marktplaatsen, horecavergunningen en toevoegingen voor rechtsbijstand. De keuze om de grondentrechter in deze zaken toch te verlaten, draagt bij aan de rechtseenheid, aangezien ook bij de andere hoogste bestuursrechters zaken spelen waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Voorts draagt deze keuze volgens de Afdeling bij aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen omgevingsrechtelijke zaken enerzijds en alle andere zaken anderzijds. In zaken over het omgevingsrecht geldt dus als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep van toepassing blijft. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op dit uitgangspunt. Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds moet worden toegepast. Wat zijn omgevingsrechtelijke zaken? In de uitspraak van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:362) heeft de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken aangemerkt: zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingswet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Is nu voldoende duidelijk wanneer de grondentrechter geldt? Op grond van de uitspraken van 9 februari 2022 wordt bij omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter in beginsel toegepast. Alleen indien uitgesloten is dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter hierop een uitzondering maken. Mij is nog geen uitspraak bekend waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat deze uitzondering aan de orde is. Vermoedelijk zal de Afdeling alleen in zeer evidente gevallen deze uitzondering toepassen. Voorts lijkt de door de Afdeling gegeven opsomming van zaken die als omgevingsrechtelijke zaken worden beschouwd duidelijk te zijn. In de uitspraak van 9 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:693) heeft de Afdeling echter geoordeeld dat zaken over tegemoetkoming in planschade, gebaseerd op artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, hier niet onder vallen. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er geen aanleiding om op dit punt een onderscheid te maken tussen planschadezaken en andere nadeelcompensatiezaken. Hoewel deze laatste redenering te volgen is, komt dit de duidelijkheid en rechtszekerheid over het toepassen van de grondentrechter naar mijn mening niet ten goede. In de uitspraak van 9 februari 2022 heeft de Afdeling immers expliciet aangegeven dat zaken over besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening als omgevingsrechtelijke zaken worden aangemerkt, terwijl dit kennelijk toch niet voor alle op de Wet ruimtelijke ordening gebaseerde zaken geldt. Dit klemt naar mijn mening te meer nu in planschadezaken ook sprake kan zijn van een derde-belanghebbende, zoals de projectontwikkelaar die gehouden is de uitgekeerde planschade aan de gemeente te vergoeden. Daarnaast acht ik de restcategorie ‘andere wetten en regelingen op het gebied van milieu en de ruimtelijke ordening’ niet geheel duidelijk. Kennelijk heeft de Afdeling met deze restcategorie niet vooruit willen lopen op de Omgevingswet door alle zaken die gevolgen kunnen hebben voor het beschermen of benutten van de fysieke leefomgeving hieronder te laten vallen. Zo heeft de Afdeling expliciet overwogen dat zaken over marktplaatsen geen omgevingsrechtelijke zaken zijn. Dit terwijl zij naar mijn mening wel van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, gelet op het ruimtebeslag en de verkeersaantrekkende werking. Voorgaande doet vermoeden dat de jurisprudentie omtrent de grondentrechter na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wederom zal worden gewijzigd. Alle reden om daar te zijner tijd wederom een annotatie aan te wijden. Contact Heeft u vragen over de grondentrechter? Of andere vragen met betrekking tot het bestuurs- en omgevingsrecht? Neem dan contact op met Coline Norde of Hans Turenhout.   Annotatie mr. C.H. Norde Annotatie bij Raad van State, 09-02-2022, ECLI:NL:RVS:2022:362 (OGR-2022-0027) Annotatie bij Raad van State, 09-02-2022, ECLI:NL:RVS:2022:363 (OGR-2022-0027) Annotatie bij de twee uitspraken ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362 en ECLI:NL:RVS:2022:363  

Een recente uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:2221) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 augustus 2022 maakt nog maar eens duidelijk dat het niet eenvoudig is om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken in het zogenoemde Natuurnetwerk Nederland. De Afdeling vernietigt in deze uitspraak een bestemmingsplan van de gemeente Oisterwijk voor een landgoed met drie woonkavels in het Natuurnetwerk. De herbegrenzing van het Natuurnetwerk in de provinciale verordening, waarmee de woonkavels buiten het Natuurnetwerk werden geplaatst, wordt bovendien door de Afdeling onverbindend verklaard. Het Natuurnetwerk Nederland Het Natuurnetwerk Nederland, of NNN, is een netwerk van gebieden in Nederland bestemd voor bestaande en nieuwe natuur. Het netwerk verbindt natuurgebieden aan elkaar en helpt daarmee voorkomen dat planten en dieren in geïsoleerde gebieden uitsterven en natuurgebieden hun waarde verliezen. Het NNN werd vroeger de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) genoemd. De verbindingen tussen de natuurgebieden worden ook wel Ecologische Verbindingszones (EVZ) genoemd. Bescherming op provinciaal niveau De landelijke regels voor het NNN zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Het Barro geeft aan de provincies de opdracht om bij provinciale verordening de gebieden aan te wijzen die het NNN vormen. In de provinciale verordening moeten daarbij ook de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden worden aangewezen. Ook moet de provinciale verordening een beschermingsregime voor het NNN bevatten. Afwijken van dit beschermingsregime is slechts mogelijk indien er: sprake is van een groot openbaar belang; er geen reële alternatieven zijn, en de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte en samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd. Groot openbaar belang Volgens de nota van toelichting bij het Barro moet bij grote openbare belangen worden gedacht aan: veiligheid de drinkwatervoorziening inrichtingen voor de opwekking van elektriciteit met behulp van windenergie of de plaatsing van installaties voor de opsporing winning opslag of het transport van olie en gas. Daarbij moet telkens worden beoordeeld in hoeverre het belang daadwerkelijk zwaarwegend is. Kortetermijnbelangen kwalificeren niet als zwaarwegend, aldus de toelichting. Over het criterium ‘groot openbaar belang’ is ook rechtspraak verschenen: Zo was met de aanleg van een randweg in het NNN in de Friese gemeente Wymbritseradiel wel een groot openbaar belang gediend, gelet op verkeers(veiligheids)problemen in het centrum (ABRvS 19 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC0506).  Ook bij de aanleg van een nieuwe autosnelweg nabij Rotterdam was een groot openbaar belang gediend (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454). Bij een horecagelegenheid in het NNN, waarmee werd beoogd financiële middelen te generen ten behoeve van het beheer en onderhoud van het natuurgebied, was geen groot openbaar belang gediend (ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3319). Voorwaarden voor herbegrenzing Het Barro biedt ook de mogelijkheid voor provincies om de begrenzing van het NNN in hun verordening te wijzingen om bepaalde ontwikkelingen mogelijk te maken, maar het mag dan alleen gaan om kleinschalige ontwikkelingen, en alleen onder de voorwaarden dat: de aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden en de samenhang van het natuurnetwerk Nederland beperkt is, de ontwikkeling per saldo gepaard gaat met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk Nederland, of een vergroting van de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland, en de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland ten minste gelijk blijft. De uitspraak van 3 augustus 2022 De gemeenteraad van Oisterwijk had een bestemmingsplan vastgesteld voor een landgoed met drie woonhuizen in het Natuurnetwerk Brabant, dat onderdeel is van het NNN. De gemeente zag vermoedelijk zelf al in dat van de afwijkingsmogelijkheid geen gebruik kon worden gemaakt. Bij drie landgoedwoningen zal immers  niet snel een groot openbaar belang gediend zijn. Daarom werd de provincie verzocht om de begrenzing van het NNN aan te passen, zodat de gronden waar de woningen moesten komen, niet langer deel uitmaakte van het Natuurnetwerk. De provincie paste de verordening op verzoek van de gemeente aan. Volgens de provincie konden de gronden ter plaatse van de nieuwe woningen aan het Natuurnetwerk worden onttrokken, omdat elders in het plangebied in natuurcompensatie zou worden voorzien. Deze gronden maakten weliswaar al deel uit van het Natuurnetwerk Brabant, maar er was ter plaatse nog geen natuur gerealiseerd. De gronden bestonden uit grasland en akkers. Volgens de provincie zouden de gronden in het Natuurnetwerk Brabant pas deel uit gaan maken van het landelijke NNN, zodra er daadwerkelijk natuur aanwezig is. De Afdeling oordeelt echter dat de herbegrenzing van het Natuurnetwerk Brabant in de verordening in strijd is met het Barro. Is een gebied in een provinciale verordening aangewezen als Natuurnetwerk (in dit geval Natuurnetwerk Brabant), dan maakt het automatisch ook deel uit van het landelijke NNN. Het doet niet ter zake of de gronden daadwerkelijk uit natuurgebied bestaan of dat er nog natuur moet worden gerealiseerd. Dat betekent dat de verordening in strijd is met de regel in het Barro dat bij herbegrenzing de oppervlakte van het NNN ten minste gelijk blijft. Er werden immers 1,05 ha grond aan het NNN onttrokken, zonder dat elders gronden van dezelfde omvang werden toegevoegd.  De Afdeling verklaart de verordening waarin de herbegrenzing was opgenomen, wegens strijd met het Barro onverbindend, en vernietigt vervolgens het bestemmingsplan van de gemeente. Dat betekent dat het landgoed met de drie woonhuizen er voorlopig niet kan komen. Contact Voor vragen kunt u contact opnemen een van onze specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.