Coline Norde

In omgevingsrechtelijke zaken bestaat veelal discussie over de vraag of in de benodigde parkeerbehoefte wordt voorzien. In haar annotatie voor de STAB gaat mr. Coline Norde in op de vraag wanneer de mogelijkheid tot salderen bestaat, dus in welke gevallen een bestaand tekort aan parkeerplaatsen in mindering kan worden gebracht op de parkeerbehoefte van het bouwplan. Daarnaast staat zij kort stil bij het hanteren van CROW-normen met een bandbreedte en de vraag of het realiseren van parkeerplaatsen in strijd met de bestemming is. Casus In de uitspraak van 6 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2189) was de vraag aan de orde of in de benodigde parkeerbehoefte werd voorzien. Het college van burgemeester en wethouders van Cranendock had geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een supermarkt met woning. Volgens het college werd onder meer niet voldaan aan de geldende parkeernormen. In dit verband had het college opgemerkt dat het bestaande parkeertekort te onduidelijk was om te kunnen salderen. Daarnaast was het realiseren van de parkeerplaatsen ten behoeve van de supermarkt binnen de bestemming ‘Wonen’, zonder de functieaanduiding ‘detailhandel’, naar de mening van het college in strijd met de bestemming. CROW-normen In de betreffende planregels was opgenomen dat bij het berekenen van de parkeerbehoefte de parkeernormen uit de CROW-publicatie 317 (kencijfers parkeren en verkeersgeneratie, oktober 2012) in acht diende te worden genomen. Deze parkeernormen geven voor een supermarkt een bandbreedte aan van tussen de 6,5 en 8,5 parkeerplaatsen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlakte (bvo). De Afdeling overweegt conform haar vaste jurisprudentie dat in het geval de CROW-publicatie 317 voorziet in een bandbreedte, een nadere beslissing van het college over de toe te passen parkeernorm in het concrete geval noodzakelijk is. Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2851) heeft overwogen, dient het college bij de beoordeling van de aanvraag – op basis van het bouwplan en met inachtneming van de betreffende planregel, zo nodig aan de hand van beleidsregels – gemotiveerd te bepalen welke parkeernorm moet worden toegepast. Het college is derhalve niet gehouden de minimumparkeernorm te hanteren. Een dergelijke planregel is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de rechtszekerheid of met artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In de onderhavige casus had het college de gemiddelde parkeernorm van 7,5 parkeerplaatsen per 100 m² bvo gehanteerd. Daarbij heeft het college verwezen naar het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan 2016, waarin staat dat de parkeereis wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde kencijferbenadering volgens het CROW. Daarnaast had het college gemotiveerd dat de buiten het centrum nabij de Belgische grens geplande supermarkt door bezoekers veelal met de auto zal worden bezocht. Gelet hierop kon de minimale parkeernorm volgens het college niet worden gehanteerd, te meer nu ter plaatse al een hoge parkeerdruk aanwezig was. Zowel de rechtbank als de Afdeling hebben het college hierin gevolgd. Salderen Ten aanzien van het salderen heeft de Afdeling overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat alleen rekening moet worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte van het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant. Wel moet de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief kunnen worden vastgesteld. In de onderhavige casus stond op het perceel een kringloopwinkel. Naar de mening van het college was het bestaande parkeertekort te onduidelijk om te kunnen salderen. Hiertoe had het college aangevoerd dat het bestaande parkeertekort in het verleden niet door middel van de verlening van vergunningen objectief was vastgesteld. Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2755) heeft overwogen, hoeft bij de voorwaarde dat de bestaande parkeerbehoefte in zeker mate objectief moet kunnen worden vastgesteld niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie. Ook op basis van andere feiten en omstandigheden kan een zekere mate van objectieve vaststelling mogelijk zijn. In de onderhavige casus had de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht, op basis van het door het college vermelde bedrijfsvloeroppervlakte van de kringloopwinkel en de hiervoor geldende parkeernorm, de parkeerbehoefte van de kringloopwinkel vastgesteld op 46 parkeerplaatsen. Er waren 18 parkeerplaatsen aanwezig, zodat sprake was van een bestaand tekort van 28. Dit bestaande parkeertekort moest buiten beschouwing blijven en kon derhalve op de parkeerbehoefte van de supermarkt in mindering worden gebracht. De Afdeling heeft het college derhalve niet gevolgd in zijn standpunt dat het bestaande parkeertekort te onduidelijk was om te kunnen salderen. Ook in de tussenuitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV8044) was de vraag aan de orde of sprake was van een bestaand parkeertekort. Het betrof de vergunningverlening voor de bouw van een moskee in een te slopen voormalige fabriekshal. Deze fabriekshal werd tot medio 2006 reeds gebruikt als moskee. Het college had zich op het standpunt gesteld dat alleen behoefde te worden voorzien in de toename van de bestaande parkeerbehoefte. De Afdeling oordeelde evenwel dat voor verrekening van de parkeerbehoefte van de tot medio 2006 als moskee gebruikte fabriekshal met die van het bouwplan geen plaats is. Naar het oordeel van de Afdeling had geen objectieve vaststelling van de bestaande parkeerbehoefte plaatsgevonden, nu partijen van mening verschilden over welk oppervlakte van de fabriekshal als moskee werd gebruikt en door hoeveel personen deze oppervlakte werd gebruikt. De omvang van de gebedsruimte in de voormalige fabriekshal was ook nooit geïnventariseerd. Daarnaast was tegen het gebruik van de voormalige fabriekshal als moskee handhavend opgetreden, omdat sprake was van een brandonveilige situatie, waarna dit gebruik reeds in 2006 was beëindigd. Nu onduidelijkheid bestond over de parkeerbehoefte vanwege het gebruik van de fabriekshal als moskee en dit gebruik voorts sinds medio 2006 was beëindigd, kon naar het oordeel van de Afdeling niet van vervangende nieuwbouw worden gesproken. In de einduitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5126) is deze overweging uit de tussenuitspraak herhaald. Op basis van deze uitspraak is geruime tijd gedacht dat leegstand van het pand gedurende een zekere periode wel relevant is voor de vraag of sprake is van vervangende nieuwbouw. In de uitspraak van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1574) heeft de Afdeling echter expliciet overwogen dat uit deze uitspraak van 5 december 2012 niet volgt dat geen parkeerbehoefte kan worden toegekend aan een gebouw dat al een tijd leegstaat. Dit wordt bevestigd in de onderhavige uitspraak van 6 oktober 2021. In voornoemde uitspraak van 15 mei 2019 overweegt de Afdeling voorts dat in de bouwverordening niet was bepaald dat verrekening tussen de nieuwe en de oude situatie in deze situatie niet mogelijk was. Zoals bekend hebben stedenbouwkundige bepalingen uit de bouwverordening per 29 november 2014 hun gelding verloren en wordt de verplichting om in de benodigde parkeerbehoefte te voorzien sindsdien in het bestemmingsplan geregeld, waarbij kan worden verwezen naar (dynamisch) parkeerbeleid. Voornoemde overweging van de Afdeling lijkt erop te duiden dat het mogelijk is om in het bestemmingsplan en/of parkeerbeleid de mogelijkheid van verrekening uit te sluiten, bijvoorbeeld bij langdurige leegstand. Mocht dit niet zijn uitgesloten, dan blijft de hoofdregel gelden dat leegstand gedurende een periode niet relevant is voor de vraag of gesaldeerd kan worden. Daarnaast is in het kader van salderen van belang of op eigen terrein in de bestaande parkeerbehoefte wordt voorzien. In de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2924) heeft de Afdeling overwogen dat ter bepaling van het bestaande tekort aan parkeerplaatsen het aantal parkeerplaatsen in acht dient te worden genomen dat objectief bezien, en met inachtneming van de afmetingen uit de bouwverordening zoals die golden ten tijde van de oorspronkelijke situatie, op het eigen terrein kon worden gerealiseerd. In de uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2005) heeft de Afdeling overwogen dat hieruit volgt dat geen rekening behoeft te worden gehouden met de mogelijkheid van de aanleg van extra parkeerplaatsen op gronden die als tuin werden gebruikt. In een andere uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1995) was naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het betreffende terrein niet als parkeerterrein bij de bestaande winkel werd gebruikt en dat in de bestaande parkeerbehoefte volledig moest worden voorzien in de openbare ruimte. Dit betekende dat bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van het betreffende bouwplan de gehele bestaande parkeerbehoefte als bestaand tekort buiten beschouwing mocht blijven. Bestemming Tot slot bestond in de uitspraak van 6 oktober 2021 verschil van mening over de vraag of de parkeerplaatsen pasten binnen de bestemming. Volgens de planregels waren de als ‘Wonen’ bestemde gronden bestemd voor ‘wonen’ en ter plaatse van de functieaanduiding ‘detailhandel’ voor detailhandel. De bij de supermarkt behorende parkeerplaatsen waren niet binnen laatstgenoemde functieduiding gelegen. Gelet hierop was het college van mening dat de parkeerplaatsen in strijd met de bestemming waren. Temeer nu de ruimtelijke uitstraling van parkeren ten behoeve van een supermarkt wezenlijk verschilt van parkeren ten behoeve van een woonbestemming. De Afdeling overweegt dat uitsluitend de redactie en de systematiek van de planregel moet worden betrokken bij het oordeel of daarin al dan niet onderscheid wordt gemaakt tussen het parkeren ten behoeve van de hoofdbestemming en ten behoeve van de gebruiksfunctie volgens de functieaanduidingen. De vraag of de aard van de gebruiksfunctie in meer of mindere mate passend is bij de woonbestemming, is hierbij niet relevant. In de betreffende casus was in de planregels geen onderscheid gemaakt tussen het parkeren ten behoeve van het wonen en parkeren ten behoeve van detailhandel, zodat de bij de supermarkt behorende parkeerplaatsen ook waren toegestaan buiten de functieaanduiding ‘detailhandel’. Conclusie Het is niet in strijd met de rechtszekerheid om in een planregel te verwijzen naar CROW-normen met een bandbreedte. Wel is dan in het concrete geval een nadere beslissing van het college vereist over de toe te passen parkeernorm. Voorts moet met de bestaande parkeerbehoefte rekening worden gehouden indien deze in zekere mate objectief kan worden vastgesteld. Leegstand van het pand gedurende een zekere periode is daarbij niet relevant. Wel lijkt het mogelijk om in het bestemmingsplan en/of parkeerbeleid de mogelijkheid van verrekening bij bijvoorbeeld langdurige leegstand uit te sluiten. Daarnaast is in het kader van salderen van belang of op eigen terrein in de bestaande parkeerbehoefte werd voorzien. Tot slot is voor de vraag of parkeerplaatsen al dan niet in strijd zijn met de bestemming uitsluitend de redactie en de systematiek van de planregel bepalend. Contact Heeft u vragen over parkeren? Of andere vragen met betrekking tot het bestuurs- en omgevingsrecht? Neem dan contact op met Coline Norde of Hans Turenhout.   Annotatie mr. C.H. Norde Annotatie bij ABRvS 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2189 (OGR-2021-2037)

Sinds de twee uitspraken van 9 februari 2022 hanteert de Afdeling bestuursrechtspraak alleen nog voor omgevingsrechtelijke zaken een grondentrechter tussen beroep en hoger beroep. In haar annotatie voor STAB gaat mr. Coline Norde in op de vraag of voldoende duidelijk is wanneer de grondentrechter geldt. Hoe was het? Tot aan de uitspraken van 9 februari 2022 oordeelde de Afdeling dat een voor het eerst in hoger beroep aangevoerde grond buiten beschouwing moet blijven, als de belanghebbende die grond redelijkerwijs al bij de rechtbank naar voren had kunnen brengen. Dit wordt de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep genoemd. Deze grondentrechter werd niet toegepast door de andere hoogste bestuursrechters, zijnde de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Hoge Raad in belastingzaken. Hoe is het nu? Ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming, heeft de Afdeling in de uitspraken van 9 februari 2022 aanleiding gezien om de grondentrechter te verlaten voor het merendeel van de hogerberoepszaken. Dit betekent derhalve dat in deze zaken voor het eerst in hoger beroep nieuwe gronden mogen worden aangevoerd. Overigens zijn deze mogelijkheden niet onbeperkt, hetgeen evenmin bij de andere hoogste bestuursrechters het geval is. Zo zullen gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven, buiten beschouwing worden gelaten als zij in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd. Voorts kan op een gegeven instemming met een door de rechtbank in beroep gekozen werkwijze niet in hoger beroep worden teruggekomen. Tot slot kan het in een later stadium aanvoeren van aanvullende gronden afstuiten op de eisen van de goede procesorde. Nieuwe gronden in hoger beroep zullen niet worden toegelaten, indien de andere partij(en) te weinig tijd resteert om zich daarover inhoudelijk uit te laten, of als in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld. Dit zal evenmin gebeuren als inhoudelijke bespreking van de in een (te) laat stadium naar voren gebrachte gronden leidt tot aanhouding van de zaak, met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partijen en een goede rechtspleging. Bij de beoordeling van de goede procesorde speelt de procespositie van de overige partijen derhalve een rol. Uitzondering omgevingsrechtelijke zaken Met name vanwege deze positie van derden-belanghebbenden heeft de Afdeling ervoor gekozen om in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter wel te blijven hanteren. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken, waarin veelal sprake is van tweepartijengeschillen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor die derde is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij(en) die hoger beroep instelt c.q. instellen, maar ook over de (proces)positie van de overige partijen, waaronder vergunninghouders en verzoekers om handhaving. Daar komt bij dat het in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen, zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met een korte wettelijke afdoeningstermijn, waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend. Overigens onderkent de Afdeling dat ook in zaken buiten het omgevingsrecht belangen van derden (kunnen) zijn betrokken. Als voorbeelden noemt de Afdeling subsidiezaken, zaken over marktplaatsen, horecavergunningen en toevoegingen voor rechtsbijstand. De keuze om de grondentrechter in deze zaken toch te verlaten, draagt bij aan de rechtseenheid, aangezien ook bij de andere hoogste bestuursrechters zaken spelen waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Voorts draagt deze keuze volgens de Afdeling bij aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen omgevingsrechtelijke zaken enerzijds en alle andere zaken anderzijds. In zaken over het omgevingsrecht geldt dus als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep van toepassing blijft. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op dit uitgangspunt. Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds moet worden toegepast. Wat zijn omgevingsrechtelijke zaken? In de uitspraak van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:362) heeft de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken aangemerkt: zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingswet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Is nu voldoende duidelijk wanneer de grondentrechter geldt? Op grond van de uitspraken van 9 februari 2022 wordt bij omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter in beginsel toegepast. Alleen indien uitgesloten is dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter hierop een uitzondering maken. Mij is nog geen uitspraak bekend waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat deze uitzondering aan de orde is. Vermoedelijk zal de Afdeling alleen in zeer evidente gevallen deze uitzondering toepassen. Voorts lijkt de door de Afdeling gegeven opsomming van zaken die als omgevingsrechtelijke zaken worden beschouwd duidelijk te zijn. In de uitspraak van 9 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:693) heeft de Afdeling echter geoordeeld dat zaken over tegemoetkoming in planschade, gebaseerd op artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, hier niet onder vallen. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er geen aanleiding om op dit punt een onderscheid te maken tussen planschadezaken en andere nadeelcompensatiezaken. Hoewel deze laatste redenering te volgen is, komt dit de duidelijkheid en rechtszekerheid over het toepassen van de grondentrechter naar mijn mening niet ten goede. In de uitspraak van 9 februari 2022 heeft de Afdeling immers expliciet aangegeven dat zaken over besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening als omgevingsrechtelijke zaken worden aangemerkt, terwijl dit kennelijk toch niet voor alle op de Wet ruimtelijke ordening gebaseerde zaken geldt. Dit klemt naar mijn mening te meer nu in planschadezaken ook sprake kan zijn van een derde-belanghebbende, zoals de projectontwikkelaar die gehouden is de uitgekeerde planschade aan de gemeente te vergoeden. Daarnaast acht ik de restcategorie ‘andere wetten en regelingen op het gebied van milieu en de ruimtelijke ordening’ niet geheel duidelijk. Kennelijk heeft de Afdeling met deze restcategorie niet vooruit willen lopen op de Omgevingswet door alle zaken die gevolgen kunnen hebben voor het beschermen of benutten van de fysieke leefomgeving hieronder te laten vallen. Zo heeft de Afdeling expliciet overwogen dat zaken over marktplaatsen geen omgevingsrechtelijke zaken zijn. Dit terwijl zij naar mijn mening wel van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, gelet op het ruimtebeslag en de verkeersaantrekkende werking. Voorgaande doet vermoeden dat de jurisprudentie omtrent de grondentrechter na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wederom zal worden gewijzigd. Alle reden om daar te zijner tijd wederom een annotatie aan te wijden. Contact Heeft u vragen over de grondentrechter? Of andere vragen met betrekking tot het bestuurs- en omgevingsrecht? Neem dan contact op met Coline Norde of Hans Turenhout.   Annotatie mr. C.H. Norde Annotatie bij Raad van State, 09-02-2022, ECLI:NL:RVS:2022:362 (OGR-2022-0027) Annotatie bij Raad van State, 09-02-2022, ECLI:NL:RVS:2022:363 (OGR-2022-0027) Annotatie bij de twee uitspraken ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362 en ECLI:NL:RVS:2022:363  

De bestuursrechter beoordeelt niet langer ambtshalve (uit zichzelf) de tijdigheid van een bezwaar. Hetzelfde geldt in hoger beroep voor de tijdigheid van het beroep. Dit volgt uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in een zogenoemde gemengde kamer d.d. 9 juli 2021. Hoe was het? Tot de uitspraak van 9 juli 2021 was het vaste rechtspraak van zowel de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de vraag of een bezwaar- of beroepschrift tijdig was ingediend, een kwestie van openbare orde is. Dat betekent dat de bestuursrechter deze vraag altijd uit zichzelf zal moeten beoordelen. Dus ook als het bestuursorgaan een bezwaar ontvankelijk had geacht, diende de bestuursrechter te beoordelen of dit wel terecht was. Ook als hier in de procedure niets over was aangevoerd. Hoe is het nu? In de uitspraak van 9 juli 2021 heeft de Centrale Raad van Beroep in een zogenoemde gemengde kamer, bestaande uit de voorzitters van de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, geoordeeld dat niet meer ambtshalve zal worden beoordeeld of een bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend. Als het bestuursorgaan een bezwaar ontvankelijk heeft geacht, dan zal de bestuursrechter dus niet meer uit zichzelf beoordelen of dit terecht was. Let wel! Als in beroep of hoger beroep wordt aangevoerd dat een bezwaar of beroep ten onrechte ontvankelijk is geacht, dan zal de bestuursrechter nog steeds moeten beoordelen of dit het geval is. Voorts dient het bestuursorgaan en de bestuursrechter nog steeds uit zichzelf te beoordelen of het bij hem ingestelde bezwaar of (hoger) beroep tijdig is ingediend. Volgens de uitspraak van 9 juli 2021 blijft immers buiten twijfel dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaar- of beroepschrift dwingend van aard zijn. Dat betekent dat de instantie waarbij het rechtsmiddel is ingesteld, de tijdigheid van dat rechtsmiddel moet beoordelen en in geval van een niet-verschoonbare termijnoverschrijding het rechtsmiddel niet-ontvankelijk moet verklaren. Blijf derhalve alert op de termijnen voor het instellen van bezwaar en beroep en vergeet niet – indien dit in uw belang is – de bestuursrechter te wijzen op een niet-tijdig ingediend bezwaar- of beroepschrift. Contact Voor vragen kunt u contact opnemen met Coline Norde of één van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.

Wanneer staat het relativiteitsbeginsel aan de vernietiging van een besluit in de weg? De Afdeling zet dit in de hierna te bespreken overzichtsuitspraak helder uiteen. Wat houdt het relativiteitsbeginsel in? Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt een bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In de overzichtsuitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706) zet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een groot aantal relevante punten voor de beoordeling van dit artikel helder uiteen. Het voert te ver om alle aangehaalde punten te bespreken. Hierna volgt een selectie op hoofdlijnen. Aantal algemene uitgangspunten Niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift moet de vraag worden beantwoord of dit voorschrift mede strekt tot de bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Alleen als de rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen, staat het relativiteitsbeginsel aan de vernietiging van het besluit op deze grond in de weg. Dit moet onmiskenbaar het geval zijn. De Afdeling past een correctie op het relativiteitsbeginsel toe in verband met de schending van het gelijkheidsbeginsel of schending van het vertrouwensbeginsel. Wanneer de rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept, dan kan de beroepsgrond toch leiden tot vernietiging van het besluit indien dit kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Degene die een beroep doet op één of beide beginsel(en) moet de feiten stellen die dat beroep onderbouwen. Wetten Vervolgens geeft de Afdeling een overzicht van een groot aantal specifieke wettelijke voorschriften en de belangen die deze beogen te beschermen. Onder andere komen de volgende artikelen aan bod. Artikel 3.1 Wro Het belang van de goede ruimtelijke ordening van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Onder meer is in dit verband geoordeeld dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, ook de belangen beschermt van betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf. Artikel 6.13 Wro In artikel 6.13 van de Wro staan de eisen aan de vorm en inhoud van een exploitatieplan. Deze strekken ter bescherming van de belangen van degenen die rechtstreeks met het verhaal van kosten verbonden aan de exploitatie van in het exploitatiegebied opgenomen gronden te maken kunnen krijgen. Artikel 3.1.6 Bro De in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) opgenomen ladder duurzame verstedelijking strekt kort gezegd tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. Deze norm strekt mede ter bescherming van het belang van een omwonende dat is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en in verband daarmee het niet onnodig bebouwen van nabij zijn woning gelegen gronden. Bouwbesluit 2012 De brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 strekken ter bescherming van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor die eisen gelden en eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen. Zij strekken niet tot bescherming van de belangen van eigenaren of gebruikers van niet naastgelegen bebouwing die hinder zouden kunnen ondervinden van eventuele schadelijke stoffen. Wet natuurbescherming De bepalingen in de Wet natuurbescherming (Wnb) over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura-2000 gebied, strekken ter bescherming van het belang van de natuurwaarden in deze gebieden. De individuele belangen van natuurlijke personen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Voor de beoordeling of het Natura 2000-gebied onderdeel uitmaakt van de woon- en leefomgeving is onder meer van belang de afstand tot het Natura 2000-gebied en het al dan niet bestaan van zicht op dit gebied. Voornoemde bepalingen van de Wnb strekken kennelijk niet tot bescherming van bedrijfseconomische belangen, waaronder het concurrentiebelang. Erfgoedwet / Monumentenwet 1988 De normen uit de Monumentenwet 1988 en de Erfgoedwet strekken tot het behoud van monumenten. Voor de toepassing van artikel 8:69a van de Awb wordt onderscheid gemaakt tussen de normen ter bescherming van archeologische waarden en de normen ter bescherming van cultuurhistorische waarden. Het behoud van archeologische waarden is een algemeen belang en dient niet (mede) het belang van een goed woon- en leefklimaat. Bij het behoud van cultuurhistorische waarden kan wel een zo nauwe verwevenheid bestaan tussen het belang van het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van de betreffende appellant en het algemeen belang dat aan de orde is bij de bescherming van cultuurhistorische waarden, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belang. Activiteitenbesluit milieubeheer De afstandsnormen die zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit beogen zowel de belangen van de omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat als de belangen van bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen. Wet geluidhinder Hoofdstuk V van de Wet geluidhinder (Wgh) bevat een regeling volgens welke bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden die behoren tot een zone rond een industrieterrein, ter zake van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein voor woningen gelegen binnen die zone de waarde in acht moet worden genomen die als de ten hoogste toelaatbare kan worden aangemerkt. Deze regeling strekt daarmee mede tot bescherming van de bewoners van de te bouwen woningen bij een goed woon- en leefklimaat. Deze regeling strekt derhalve niet ter bescherming van degene die niet voornemens is de te bouwen woningen te gaan kopen of bewonen. Wet bodembescherming De normen uit de Wet bodembescherming strekken tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. Zij strekken niet (mede) tot bescherming van het woon- en leefklimaat of het ondernemersklimaat. Contact Voor vragen over het relativiteitsbeginsel of andere bestuurs(proces)rechtelijke vragen kunt u contact opnemen met Coline Norde of een van onze andere specialisten van het team overheid. Zij staan u graag te woord.

Informatieverzoeken roepen in de praktijk geregeld vragen op. In hoeverre mag het persoonlijke belang van de verzoeker een rol spelen? En wanneer moet een informatieverzoek worden opgevat als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en wanneer niet? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 20 mei 2020 een uitspraak gewezen waarin hierover meer duidelijkheid wordt gegeven. Persoonlijke belang van verzoeker De Afdeling wijdt in voornoemde uitspraak een aantal overwegingen aan het persoonlijke belang van een verzoeker om informatie. In dat kader wordt allereerst gewezen op artikel 3, derde lid, van de Wob. Op grond van dit artikellid behoeft een verzoeker bij zijn Wob-verzoek geen belang te stellen. Of anders gezegd: voor een geldig Wob-verzoek hoeft de verzoeker niet aan te geven met welk doel of welke reden hij een bepaald Wob-verzoek heeft ingediend. Het staat het bestuursorgaan natuurlijk wel vrij om aan de verzoeker te vragen met welk doel of welke reden een informatieverzoek is ingediend. Het antwoord op deze vraag is om twee redenen juridisch relevant. Ten eerste kan het belang van verzoeker relevant zijn om te bepalen of misbruik van recht wordt gemaakt. Ten tweede kan het belang van verzoeker relevant zijn voor de vraag of een informatieverzoek kwalificeert als een Wob-verzoek in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob. Misbruik van recht De Wob is geschreven met het doel om eenieder kennis te laten nemen van overheidsinformatie, waarmee het belang van controle op de democratische besluitvorming kan worden gediend. De bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen wordt echter niet altijd met dat doel aangewend. In die gevallen kan sprake zijn van misbruik van recht. Soms wordt een Wob-verzoek ingediend om informatie te verkrijgen die de verzoeker vervolgens kan gebruiken in een procedure over een opgelegde verkeersboete of een naheffingsaanslag parkeerbelasting. In de jurisprudentie wordt aangenomen dat in die specifieke gevallen misbruik van recht wordt gemaakt. Het is vervolgens aan de verzoeker om omstandigheden aan te voeren die leiden tot een andere conclusie. Wanneer een verzoeker een Wob-verzoek indient om informatie te verkrijgen met het oog op een andere procedure dan die hiervoor zijn genoemd, dan is naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer sprake van misbruik van recht. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een dergelijk Wob-verzoek misbruik van recht opleveren. De Afdeling kadert hiermee de misbruikjurisprudentie over opgelegde verkeersboetes en naheffingsaanslagen parkeerbelasting duidelijk af. Wel of geen Wob-verzoek? Wordt een informatieverzoek ingediend en beroept de verzoeker zich daarin expliciet op de Wob? Dan geldt als hoofdregel dat het verzoek moet worden opgevat als een Wob-verzoek. Dit wordt niet anders als de verzoeker een persoonlijk belang heeft bij kennisneming van de informatie of als de verzoeker beoogt de informatie te gebruiken in een juridische procedure. Ook als de verzoeker in een juridische procedure via een andere weg informatie kan verkrijgen, bijvoorbeeld op grond van artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht, blijft de hoofdregel gelden. De Afdeling heeft op de hoofdregel echter drie uitzonderingen geformuleerd. Zo is een informatieverzoek geen Wob-verzoek als dit uit de aard van het verzoek blijkt. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als iemand inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens vraagt. Een dergelijk verzoek kan in dat geval worden opgevat als een verzoek op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Een informatieverzoek is ook geen Wob-verzoek als dit uit de inhoud van het verzoek blijkt. De Afdeling geeft hierbij als voorbeeld de situatie waarin iemand alleen aan het bestuursorgaan vraagt om informatie, vragen stelt of vraagt om toezending van de stukken in een procedure waarin de betreffende verzoeker belanghebbende is. Tot slot is een informatieverzoek geen Wob-verzoek als dit uit de uitlatingen van de verzoeker blijkt. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als de verzoeker aangeeft dat niet is beoogd om informatie voor eenieder openbaar te maken. Aangezien de Wob alleen ziet op openbaarmaking voor eenieder bestaat niet de mogelijkheid om informatie aan één persoon te verstrekken. Navraag bij verzoeker Het is aan het bestuursorgaan om deugdelijk te motiveren dat een van de hiervoor genoemde uitzonderingen aan de orde is. Hierbij kan het verstandig zijn om navraag te doen bij de verzoeker, zodat voldoende duidelijk wordt wat de verzoeker met zijn informatieverzoek heeft beoogd. Contact Twijfelt u of met een Wob-verzoek misbruik van recht wordt gemaakt? Vraagt u zich af of een beroep kan worden gedaan op één van bovenstaande uitzonderingen? Of heeft u andere vragen? Neem dan contact op met Jos Pfeifer of Coline Norde, of een van onze andere specialisten van Team Overheden. Zij staan u graag te woord.

Wie bezwaar maakt tegen een herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom, dwingt het bestuursorgaan om dat besluit te heroverwegen. Deze heroverweging moet doeltreffend en evenredig zijn, aldus staatsraad advocaat-generaal Wattel in zijn conclusie van 11 maart 2020. Maar wat betekent dit nu concreet? Moet het bestuursorgaan bijvoorbeeld alleen kijken naar de feiten en omstandigheden van het heden of ook van het verleden? Handhavingsverzoek Aanleiding voor de conclusie van Wattel is een door Greenpeace ingediend handhavingsverzoek bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Hierin werd de NVWA verzocht omhandhavend op te treden tegen een aantal Nederlandse houtbedrijven. Greenpeace meende dat deze bedrijven in strijd handelden met de EU-Houtverordening door illegaal gekapt hout te importeren uit onder meer de Amazone. Ook zouden de houtbedrijven niet voldoen aan de op hen rustende zorgvuldigheidseisen uit de EU-Houtverordening. Afwijzing handhavingsverzoek De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) wees het verzoek af en handhaafde dit in de beslissing op bezwaar. Tegen dit besluit ging Greenpeace in beroep. Tweemaal vernietigde de rechtbank de beslissing op bezwaar en werd de minister opgedragen opnieuw te beslissen. De rechtbank oordeelde dat tegen een aantal bedrijven alsnog handhavend moest worden opgetreden. Dit oordeel kon echter op weinig begrip rekening van de minister. De minister besloot dan ook tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in te stellen. Toetsingskader van de heroverweging In hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) staat vervolgens het toetsingskader van de heroverweging van herstelsancties ter discussie. Moet in de heroverweging alleen worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit (ex tunc)? Of moeten relevante feiten en omstandigheden die zich na het primaire besluit hebben voorgedaan ook worden meegewogen (ex nunc)? Staatsraad advocaat-generaal Wattel is door de Afdeling in deze kwestie gevraagd om advies uit te brengen. Te handhaven norm als uitgangspunt Wattel betoogt dat de norm die door middel van een herstelsanctie moet worden gehandhaafd, zoals een verbod of een gebod, het uitgangspunt vormt bij de heroverweging. Het doel van een herstelsanctie is immers om zo’n norm in de praktijk af te dwingen. De heroverweging van een herstelsanctie moet daarom leiden tot een effectieve en evenredige sanctionering. Dit betekent dat het doel en de strekking van de betreffende norm bepalen welke feiten en omstandigheden in de heroverweging moeten worden betrokken. Combinatie ex tunc en ex nunc Door Wattel wordt het voorbeeld aangehaald waarbij een overtreding wordt beëindigd na het verbeuren van een aantal dwangsommen. Bij de heroverweging doet een toetsing ex tunc in dat geval geen recht aan de beëindiging van de overtreding. Daarentegen gaat een toetsing ex nunc eraan voorbij dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding waarvoor later ook dwangsommen zijn verbeurd. Wattel pleit dan ook voor een combinatie van toetsing ex tunc en nunc. In bovengenoemd voorbeeld houdt dit concreet in dat het primaire besluit gedeeltelijk moet worden herroepen, namelijk per datum na beëindiging van de overtreding. Uitzonderingen Voorgaande betekent niet dat aan alle ontwikkelingen die zich voordoen na het primaire besluitgevolgen moeten worden verbonden. Wattel geeft hierbij als voorbeeld dat aan de beëindiging van een overtreding niet het gevolg wordt verbonden dat verbeurde dwangsommen met terugwerkende kracht niet meer verbeurd zijn. Een dergelijke situatie zou namelijk onaanvaardbaar zijn in verband met het doel en strekking van de te handhaven norm en met fundamentele rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Heroverweging handhavingsweigering In de onderhavige zaak is geweigerd om handhavend op te treden. De heroverweging ziet er dan als volgt uit. Allereerst moet worden beoordeeld of de weigering destijds rechtmatig was. Is dat het geval? Dan kan de weigering in beginsel in stand blijven. Dit wordt anders als inmiddels wel een plicht dan wel bevoegdheid bestaat om handhavend op te treden. Denk hierbij aan de situatie dat inmiddels wel sprake is van een overtreding. In dat geval zal de weigering niet in stand kunnen blijven. Tot slot moet worden beoordeeld of op grond van algemene rechtsbeginselen of gelet op het tijdsverloop nog een bevoegdheid dan wel plicht is ontstaan om handhavend op te treden. En nu? De partijen in de procedure bij de Afdeling mogen nu reageren op de conclusie van Wattel. Vervolgens zal de Afdeling een uitspraak wijzen in hoger beroep. In de regel zal de Afdeling de conclusie van een staatsraad advocaat-generaal volgen. De conclusie is echter niet bindend. Het is dan ook afwachten hoe de Afdeling uiteindelijk gaat beslissen. Uiteraard houden wij u hiervan op de hoogte. Contact Heeft u vragen over de conclusie van Wattel? Of heeft u andere vragen over de heroverweging van herstelsancties? Neem dan contact op met Jos Pfeifer of Coline Norde, of een van onze andere specialisten. Zij staan u graag te woord.