Uit verschillende uitspraken van het College voor de Rechten van de Mens (CRM) is bekend dat gemeenten in strijd met de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) verboden onderscheid maken op grond van ras als ten aanzien van standplaatsen een uitsterfbeleid wordt gehanteerd dan wel als de wachttijd voor een woonwagen langer duurt dan de wachttijd voor een sociale huurwoning. De uitspraken van het CRM zijn weliswaar gezaghebbend, maar niet juridisch afdwingbaar. Daarom stapte de Stichting Sinti, Roma en reizigers (de Stichting) naar de rechtbank. In dit blog ga ik in op de eerste uitspraak van een rechtbank over de (gevolgen van) discriminatie van woonwagenbewoners.
De Stichting vorderde onder meer een verklaring voor recht dat de gemeente in strijd handelt met het discriminatieverbod en/althans artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Daarnaast verzochten zij de rechtbank om de gemeente te gebieden om binnen een jaar na het eindvonnis in deze zaak de gemiddelde wachttijd voor een woonwagenstandplaats te hebben verminderd tot maximaal het niveau van de gemiddelde wachttijd voor een woning in de sociale sector in de gemeente.
Het vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2024 schetst eerst een overzicht van het beleid de laatste decennia, beginnend bij het intrekken van de Woonwagenwet uit 1968 in 1990. Zo werd op grond van het beleidsdocument van het ministerie van Verkeer in Waterstaat in 2007 (‘Werken aan woonwagenlocaties, Handreiking voor gemeenten: over beleid en handhaven’) verschillende visies genoemd van waaruit gemeenten het beleid ten aanzien van woonwagenlocaties konden benaderen. De nuloptie (geen invulling meer geven aan eventuele behoefte onder woonwagenbewoners aan standplaatsen) werd daarbij als eerste visie genoemd. Als tweede werd ‘afbouwbeleid’ genoemd, ook wel uitsterfbeleid genoemd. In 2017 oordeelde het CRM over dit beleidsdocument dat de nuloptie discriminerend is omdat zij de kern van de woonwagencultuur aantast. De tweede variant, het afbouwbeleid, kan volgens het CRM discriminerend zijn als hierdoor de essentie van de woonwagencultuur verdwijnt (Oordeelnummer 2017-55). Dit leidde in 2018 tot de presentatie van het Beleidskader Gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK). De kern van het nieuwe Beleidskader inzake huisvesting was het beschermen van woonwagenbewoners tegen discriminatie, het waarborgen van hun mensenrechten en het bieden van rechtszekerheid en duidelijkheid. Geen nuloptie of uitsterfbeleid meer dus. Sterker nog, het Beleidskader van BZK geeft aan dat als een gemeente de afgelopen jaren een afbouw dan wel een bevriezingsbeleid heeft gehanteerd wat betreft het aantal standplaatsen er een inhaalslag nodig is, als er een gebleken behoefte is aan standplaatsen.
De gemeente Den Haag koos op basis van het beleidsdocument uit 2007 voor een uitsterfbeleid waarbij geen nieuwe woonwagenlocaties werden ontwikkeld en het aantal standplaatsen geleidelijk werd verminderd. Van de 343 woonwagenstandplaatsen in 2000 waren er in 2010 nog 233 over, onder meer door opheffing van de locatie aan de Escamplaan. Sindsdien is het aantal standplaatsen in de gemeente gelijk gebleven. Niet verrassend dat het CRM ook ten aanzien van de gemeente Den Haag in 2020 oordeelde dat de gemeente verboden onderscheid heeft gemaakt en maakt door tot juli 2018 geen beleid te ontwikkelen en daarna onvoldoende stappen te hebben gezet om woonwagenbewoners een reëel perspectief te geven op een woonwagenstandplaats (Oordeelnummer 2020-108).
In de procedure bij de rechtbank Den Haag kwamen verschillende interessante aspecten aan de orde.
Inspannings- of resultaatverplichting
Zo was allereerst de vraag of op de gemeente een inspannings- of resultaatsverplichting rust om voldoende standplaatsen te realiseren. De rechtbank oordeelde dat uit artikel 8 EVRM weliswaar een positieve verplichting kan worden afgeleid om te voorzien in voldoende standplaatsen, maar dat dit niet betekent dat de gemeente ook gehouden is om aan iedere woonwagenbewoner een standplaats ter beschikking te stellen. Of een gemeente voldoende standplaatsen heeft gerealiseerd is volgens de rechtbank afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Daarbij speelt mede een rol dat grond in de gemeente schaars is en de gemeente rekening heeft te houden met andere (openbare) belangen zoals de belangen van andere woningzoekenden. Het bestaan van een wachtlijst voor een standplaats is volgens de rechtbank dan ook op zichzelf niet in strijd met artikel 8 EVRM.
Vergelijken met?
Daarnaast kwam aan de orde met welk aanbod voor sociale huurwoningen het aanbod voor standplaatsen moet worden vergeleken. Daar waar het CRM in zijn oordelen alleen de wachttijd voor een sociale huurwoning vergelijkt met de wachttijd voor een standplaats, oordeelt de rechtbank dat het aanbod voor standplaatsen in de gemeente moet worden vergeleken met het aanbod voor grondgebonden (niet-gestapelde) sociale huurwoningen omdat woonwagens vergeleken met (alle) sociale huurwoningen een relatief groter beslag leggen op de beschikbare openbare ruimte. De rechtbank komt in de onderhavige zaak tot de conclusie dat de gemeente bij haar huisvestingsbeleid indirect onderscheid zolang voornoemde wachttijden niet vergelijkbaar zijn. Dit betekent dat het voor gemeenten van belang is om inzicht te hebben in de wachttijd voor grondgebonden (niet-gestapelde) sociale huurwoningen.
Actualisatie beleid en uitvoering
De rechtbank stelt dat de gemeente na het oordeel van het CRM weliswaar stappen heeft genomen door een (voorgenomen) beleid op hoofdlijnen uiteen te zetten, een haalbaarheidsstudie te laten uitvoeren naar potentiële uitbreidingslocaties van woonwagenstandplaatsen en de ambitie heeft uitgesproken om de komende tien jaar 80 standplaatsen te realiseren, maar dat er tot dusver nog geen enkele standplaats is bijgekomen. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor het feit dat de aanpassing van (ruimtelijke ordenings)beleid een complexe aangelegenheid is, had van de gemeente meer voortvarendheid mogen worden verwacht, zeker nu uit het Beleidskader van BZK volgt dat gemeenten die eerder een nuloptie of uitsterfbeleid voerden een inhaalslag moeten maken. Daarbij komt dat de gemeente volgens de rechtbank onvoldoende heeft weersproken dat de huidige ambitie om 80 standplaatsen te realiseren niet voldoende is om te zorgen voor een gelijkwaardig huisvestingsaanbod. Onvoldoende weersproken is dat de daadwerkelijke behoefte substantieel hoger ligt dan de behoefte die volgt uit het in opdracht van de gemeente uitgevoerde behoefteonderzoek. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het behoefteonderzoek uitsluitend is gebaseerd op de deelnemers aan het onderzoek terwijl dit slechts een percentage is van de huidige standplaatsbewoners (67%) en de personen op de wachtlijst (25%). Bovendien zijn alleen de spijtoptanten betrokken die nog woonachtig zijn in de gemeente.
De gemeente Den Haag moet aan de bak. Het beroep op het bestaan van grote beleidsvrijheid bij het vaststellen van beleid mocht de gemeente niet baten. De rechtbank oordeelt dat die niet zover strekt dat in strijd met het discriminatieverbod mag worden gehandeld. Dat neemt niet weg dat het aan de gemeente is om te bepalen hoe het verschil in wachttijd gelijkgetrokken kan worden. Wel oordeelt de rechtbank dat het niet haalbaar is om de wachttijd gelijk te trekken in de gevorderde termijn van een jaar. De rechtbank acht een termijn van vijf jaar daartoe redelijk en geeft de gemeente in overweging om de Stichting jaarlijks schriftelijk te informeren over de voortgang van het proces.
Op basis van het vonnis van de rechtbank zullen meerdere gemeenten een slag moeten maken op het gebied van woonwagenbeleid. Beginnend met een zorgvuldig uitgevoerd behoefteonderzoek en het verkrijgen van inzicht in de wachttijd voor grondgebonden (niet-gestapelde) sociale huurwoningen. Op die manier kan een redelijke inschatting worden gemaakt van het aantal extra standplaatsen dat noodzakelijk is om een gelijkwaardig aanbod van huisvesting te realiseren. Het dient echter niet alleen bij beleid of het uitspreken van ambitie te blijven. Er zullen ook daadwerkelijk stappen moeten worden gezet om zo nodig extra standplaatsen te realiseren.
Heeft u als gemeente vragen over het onderwerp woonwagenbeleid dan kunt u contact opnemen met Anke van de Laar of met een van de andere advocaten van het team Overheid.
Advocaat & Partner