In een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is het belang van het “ondernemingsbegrip” binnen het staatssteunrecht benadrukt. Dit met name wat betreft de situatie waarin meerdere entiteiten als één onderneming worden beschouwd. In zulke gevallen dient alle steun die deze entiteiten hebben ontvangen bij elkaar opgeteld te worden, aangezien zij kwalificeren als één onderneming en dus één begunstigde van steun. Dit kan gevolgen hebben voor bijvoorbeeld toepassing van steunplafonds. De uitspraak biedt dan ook belangrijke inzichten voor bedrijven die onderdeel uitmaken van een groep en mogelijk staatssteun ontvangen.
In de uitspraak van 20 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:76) behandelde het CBb een zaak waarin een onderneming (hierna: Onderneming X) beroep in heeft gesteld tegen een besluit van de minister van Economische Zaken waarin een TVL-subsidie (Tegemoetkoming Vaste Lasten) van Onderneming X is herzien en lager is vastgesteld. Op basis van dit besluit werd een bedrag van € 333.831,48 van de als voorschot ontvangen TVL-subsidie van Onderneming X teruggevorderd wegens overschrijden van het steunplafond.
De minister kwam tot dit besluit aangezien Onderneming X onderdeel uitmaakte van een groep welke tot 1 december 2021 bestond uit Onderneming X, Onderneming Y en Onderneming Z. Onderneming Z is per 1 december 2021 ontbonden. Alle drie de ondernemingen hebben over verschillende perioden subsidie ontvangen op grond van de TVL-regeling. Deze TVL-regeling gaf vanaf juni 2020 financiële ondersteuning aan ondernemers met omzetverlies door coronamaatregelen. Volgens de minister was in voorliggend geval het tot en met Q1 van 2022 geldende steunplafond van € 2,3 miljoen overschreden met de TVL-subsidie aan Onderneming X.
Onderneming X meende dat de terugvordering van een deel van haar subsidie onrechtmatig is, aangezien de subsidies ontvangen door Onderneming Z niet bij de totale door de groep ontvangen subsidies mogen worden opgeteld. Onderneming Z was immers per 1 december 2021 ontbonden waardoor zij op moment van zowel subsidieverlening als subsidievaststelling van de aan Onderneming X verstrekte subsidie niet tot de groep behoorde.
Het CBb volgt het standpunt van Onderneming X niet en bevestigt het oordeel van de minister. De rechter oordeelde dat de drie ondernemingen als één onderneming kwalificeren in het staatssteunrecht, en dat de totale aan hen verleende steun het steunplafond niet mag overschrijden. Overschrijding van het steunplafond zou resulteren in ongeoorloofde staatssteun. Dat Onderneming Z op moment van subsidieverlening en subsidievaststelling geen onderdeel meer uitmaakte van de groep wegens ontbinding maakt dit niet anders. Doordat Onderneming Z is opgehouden te bestaan zijn de aan haar (eerder) verstrekte TVL-subsidies niet onttrokken aan de groep. Deze komen als het ware (in)direct ten goede aan de groep. Dit is ook het geval als het saldo van ontbinding is gebruikt om een belastingschuld van Onderneming Z te betalen. Ook dan kan de subsidie die door Onderneming Z is ontvangen voorafgaand aan ontbinding, (in)direct voordeel verschaffen aan de rest van de groep.
Het CBb heeft gelet op het voorgaande geoordeeld dat de herziening en lagere vaststelling van de subsidie aan Onderneming X terecht is. Vaststelling van een hoger bedrag zou volgens het CBb dus ongeoorloofde staatssteun opleveren.
In het staatssteunrecht wordt een onderneming gedefinieerd als elke eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht haar rechtsvorm en wijze van financiering. Op basis van Unierechtelijke rechtspraak wordt het uitvoeren van economische activiteiten gedefinieerd als het aanbieden van goederen en/of diensten op een markt. Het ondernemingsbegrip binnen het staatssteunrecht is dus erg ruim, en kan vrijwel alle rechtsvormen omvatten, ongeacht of de betreffende entiteit een winstoogmerk heeft of niet. Iedere aanbieder van een goed of dienst op een markt, is in theorie een onderneming binnen het staatssteunrecht.
Binnen het staatssteunrecht geldt dat meerdere afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels geacht kunnen worden één economische entiteit te vormen. Zij kwalificeren dan als het ware als één onderneming. Dit was ook het geval voor de ondernemingen die deel uitmaakten van de groep in de CBb uitspraak.
Bij de beoordeling of meerdere entiteiten als één onderneming kwalificeren, worden een aantal factoren in overweging genomen welke zijn ontwikkeld in Unierechtelijke rechtspraak. Er wordt met name gekeken naar de volgende factoren:
De kwalificatie van meerdere rechtspersonen als één onderneming binnen het staatssteunrecht, kan negatieve gevolgen hebben voor de hoogte van de steunverlening. De steun die deze afzonderlijke rechtspersonen hebben ontvangen dient in dergelijke gevallen bij elkaar opgeteld te worden om te bepalen of de steun onder toepasselijke steunplafonds blijft. In de CBb uitspraak heeft dat negatief uitgepakt voor Onderneming X, die wegens een groepssamenstelling uit het verleden een lagere subsidievaststelling heeft ontvangen. Ook indirecte steunverlening dient in dergelijke gevallen in acht genomen te worden.
Voor bedrijven die mogelijk staatssteun ontvangen, is het cruciaal om de onderlinge verbanden tussen verschillende entiteiten zorgvuldig te analyseren. Indien hier onvoldoende aandacht aan wordt besteed, kan dit leiden tot onrechtmatige staatssteun en terugvorderingsrisico’s. Dit is bijvoorbeeld het geval als steunplafonds worden overschreden doordat steunverleningen aan verschillende entiteiten bij elkaar opgeteld moeten worden binnen de kaders van het staatssteunrecht.
Heeft u vragen over dit onderwerp? Wenst u meer te weten over de kwalificatie van meerdere entiteiten als één onderneming ten behoeve van staatssteun? Neem gerust contact op met Monika Beck of één van onze andere staatssteunspecialisten.
Advocaat