Intern salderen mag niet meer worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning voor een project nodig is. Intern salderen mag wel worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning voor een project kan worden verleend. De mogelijkheden voor het intern salderen worden hierdoor beperkt. Dat zijn de belangrijkste conclusies van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923).
Reden voor de rechtspraakwijziging zijn recente arresten van het HvJ EU – onder meer ECLI:EU:C:2023:477 (Eco-Advocacy) – waarin het Hof heeft verduidelijkt welke aspecten in de voortoets mogen worden betrokken. Rechtbanken hebben daarnaast na 2021 verschillende uitspraken gedaan waarin nuanceringen zijn aangebracht in de rechtspraak over intern salderen. Deze uitspraken zijn niet eensluidend. De Afdeling wijzigt met de uitspraak haar eerdere rechtspraak uit 2021. Het nieuwe beoordelingskader is direct van toepassing en heeft gevolgen voor alle lopende en toekomstige vergunningsprocedures. Maar het heeft ook gevolgen voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 met toepassing van intern salderen zijn gerealiseerd en waarvoor op grond van het oude beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was. Wel geeft de Afdeling voor deze gevallen een overgangsregeling tot 1 januari 2030.
Intern salderen niet meer in de voortoets
Het natuurbeschermingsrecht eist dat eerst wordt onderzocht of de uitbreiding of wijziging van een bedrijf significante gevolgen heeft voor beschermde natuurgebieden (voortoets). Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning nodig en moet een passende beoordeling worden gemaakt. Daarin moet worden onderzocht of het bedrijf de beschermde natuur aantast. In de voortoets mocht de vergunde stikstofgevolgen van het oude project worden weggestreept tegen de stikstofgevolgen van het nieuwe project (intern salderen). Dat verandert. Vanaf 18 december 2024 mag in de voortoets alleen nog worden gekeken naar de gevolgen van het project op zichzelf, zónder rekening te houden met de gevolgen van de oude situatie.
Intern salderen wel in de passende beoordeling
Er mag nog wel intern worden gesaldeerd in de stap die daarna komt: de passende beoordeling. Om te beoordelen hoeveel stikstof mag worden weggestreept, is inzicht nodig in wat op basis van de oude natuurvergunning of milieutoestemming was toegestaan (referentiesituatie). Daarvoor geldt het volgende. Wat er op grond van een natuurvergunning aanwezig is of had mogen zijn, is de referentiesituatie. Soms is er geen natuurvergunning, maar wel een toestemming op grond van milieuregels. Ook daaraan kan een referentiesituatie worden ontleend, maar daarvoor geldt dat dan alleen mag worden uitgegaan van de gevolgen van activiteiten die zijn vergund én feitelijk aanwezig zijn. Structureel onbenutte ruimte in een milieutoestemming maakt geen deel meer uit van de referentiesituatie. Dit betekent dat de mogelijkheden voor intern salderen met een milieutoestemming beperkter zijn dan voorheen. Dit werkt ook door als er extern gesaldeerd wordt met een milieutoestemming van een gestopt bedrijf.
Beleid
Omdat intern salderen, net als extern salderen, op grond van het nieuwe beoordelingskader veelal zal leiden tot de verplichting om een natuurvergunning aan te vragen, wordt het voor provincies mogelijk om beleid te voeren over de mogelijkheden voor intern salderen. Zij doen dat nu al bij extern salderen, door bijvoorbeeld de omvang van de referentiesituatie te beperken.
Wat betekent de uitspraak voor de praktijk?
Niet alleen zijn de mogelijkheden voor intern salderen beperkter dan voorheen, er zal ook bijna altijd sprake zijn van een vergunningplicht en er zal dus ook vaker een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Dat zal gevolgen hebben voor bedrijven. Ook de mogelijkheden voor extern salderen zullen als gevolg van de wijziging van de rechtspraak naar verwachting beperkter zijn dan voorheen. De voorwaarden voor intern salderen en extern salderen worden nu nagenoeg gelijkgetrokken. De rechtspraakwijziging is direct van toepassing op lopende en toekomstige vergunningsprocedures. Dat betekent dat overheden het nieuwe beoordelingskader direct moeten toepassen. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak zal in nog lopende rechtszaken het nieuwe beoordelingskader toepassen.
Hebt u een vraag over intern salderen of natuurvergunningen? Neem dan contact op met Hans Turenhout, Arjen Doelman, Cato Blankenstein of één van onze andere specialisten van het Team bestuursrecht.
Bron: Raad van State
